京衡律師要情通報(bào)[2004]第六期
2004-04-09 18:34:09
寧波市政府受理寧海十五村農(nóng)民 要求鎮(zhèn)政府歸還非法占用850畝土地案 2004年3月9日，寧波市人民政府正式通知本所，受理本所代理的寧海縣強(qiáng)蛟鎮(zhèn)上漁村等十五村村委會要求鎮(zhèn)政府歸還被占用的850余畝圍墾土地的復(fù)議申請。本案的被申請人為寧海縣人民政府，復(fù)議請求為要求給十五村頒發(fā)團(tuán)結(jié)塘854畝集體土地所有權(quán)證。該行政不作為案已經(jīng)歷時(shí)多年，涉及十五村數(shù)萬群眾權(quán)益，有多次群訪鬧事苗頭。特別是上百億投資的國家重點(diǎn)工程強(qiáng)蛟電廠項(xiàng)目上馬，拉動了周邊的地價(jià)，村干部和群眾焦急心態(tài)尤甚，要求解決的呼聲日益強(qiáng)烈。由于村委會已經(jīng)請律師出面以法律渠道申請解決，幾次人代會期間群訪均被律師和村干部勸阻。本次市政府受理復(fù)議，使本案正式進(jìn)入法制軌道，將由復(fù)議人依法作出決定。結(jié)束了十五村多年投訴無門的局面。 七十年代初期，為響應(yīng)國家擴(kuò)大耕地面積、增加糧食生產(chǎn)的號召，當(dāng)時(shí)的寧?？h革命委員會提出要圍墾完成團(tuán)結(jié)塘、高湖塘、群英塘、旗門塘等四個(gè)海塘等共圍涂造田15500畝工程。在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，寧海薛岙公社、峽山公社（本案被告強(qiáng)蛟鎮(zhèn)前身，1992年4月5日峽山鎮(zhèn)、薛岙鄉(xiāng)合并成強(qiáng)蛟鎮(zhèn)至今）兩個(gè)公社的包括本案十五村在內(nèi)的各村農(nóng)民，依靠集體力量，積極參加圍涂造田運(yùn)動，一起圍墾位于象山港內(nèi)的被事后起名為“團(tuán)結(jié)塘”等海塘地的海涂。 根據(jù)從寧海縣檔案館、水利局等行政主管機(jī)關(guān)的歷史材料證據(jù)和當(dāng)時(shí)直接負(fù)責(zé)的區(qū)、公社老領(lǐng)導(dǎo)的證言，1969年10月15日，原寧?？h橋頭胡區(qū)區(qū)委成立了圍墾團(tuán)結(jié)塘工程指揮部，技術(shù)上服從寧?？h水利電力局指導(dǎo)和指揮。水利電力局文件規(guī)定：圍墾該塘的指導(dǎo)思想是“民辦為主、國家為輔”，按照農(nóng)田水利建設(shè)的“三主”方針，團(tuán)結(jié)塘為一民辦工程，國家給予必要的補(bǔ)助。圍墾海涂所需資金主要依靠社、隊(duì)集體自籌，按民工投入勞動力工數(shù)分地。國家補(bǔ)少量炸藥材料經(jīng)費(fèi)，前后共補(bǔ)助投資了40多萬，主要是對圍墾中造閘門、涵洞駁岸等所需“三材”費(fèi)用，以無償支持、補(bǔ)助農(nóng)民，不參與分配。各鄉(xiāng)以投工股份形式合股投資，當(dāng)時(shí)全區(qū)8個(gè)公社除山水公社外，其余7個(gè)公社落實(shí)11.5股聯(lián)合圍墾，薛岙公社為兩股，分配方法為：堅(jiān)持“誰投資，誰受益”的原則，待圍墾結(jié)束后，按各公社投股多少，將土地分給各公社，由各公社按實(shí)際投入勞動力工數(shù)分配至各村集體所有。 團(tuán)結(jié)塘工程歷時(shí)5年，在1975年底完成。十五村農(nóng)民共投入166950天工時(shí)，完成33萬方工程量。期間數(shù)千民工刮風(fēng)下雪大潮海浪露宿灘涂艱苦奮斗，不少民工受傷，有的在堵口時(shí)被海浪卷走。十五村作出了巨大犧牲。完工后，當(dāng)時(shí)的寧?？h橋頭胡區(qū)政府將該塘土地分配至各公社，再由各公社分配至各大隊(duì)（村），當(dāng)時(shí)的薛岙公社分得土地后，將土地分配至各大隊(duì)（村），即現(xiàn)在的十五個(gè)村。本案涉及的十五村共分得土地為854畝。自1976年起，十五村村民開始實(shí)際使用和耕種。但后來，政、經(jīng)合一的“薛岙人民公社”，以辦集體桔場發(fā)展效益農(nóng)業(yè)為由將各村的土地收歸公社“集中管理”，承諾分配給各村收益。此后薛岙人民公社就以“薛岙桔場”的名義長期占有了十五個(gè)村的土地。并且獲取本該由原告所得的土地收益，一直沒有分配給原告村民任何收益。經(jīng)本所律師調(diào)查，團(tuán)結(jié)塘的實(shí)際占有人“薛岙桔場”是一個(gè)既沒有進(jìn)行過企業(yè)登記，也沒有經(jīng)過民政登記的無主體資格者，是受人民公社委托的臨時(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。公社撤消、政經(jīng)合一的體制消滅后，這個(gè)“桔場”實(shí)際上已經(jīng)不復(fù)存，是寧?？h強(qiáng)蛟鎮(zhèn)政府占有了該地的管理權(quán)和收益權(quán)。按照《土地法》規(guī)定，城鎮(zhèn)土地國家所有，由縣以上政府管理，鎮(zhèn)政府無權(quán)管理；農(nóng)村土地集體所有，隸屬于村級集體，鎮(zhèn)級基層行政性政府亦無權(quán)占有。更何況歷史事實(shí)是公社通過當(dāng)時(shí)的“一大二公”觀念非法占有了農(nóng)民的合法勞動所得的土地。無論按當(dāng)時(shí)政策，還是按現(xiàn)在浙江省人大通過的《浙江省灘涂圍墾管理?xiàng)l例》，該土地均明確屬于十五村村民集體所有，但村民多年中雖然進(jìn)行了無數(shù)次要求，當(dāng)?shù)卣愿鞣N理由既不歸還土地，又不發(fā)給集體土地登記證，使侵權(quán)事實(shí)延續(xù)至今。 2003年10月份，本所經(jīng)過慎重審查、調(diào)查和初步取證后，決定受理十五村村委會的代理請求，為其依法爭取權(quán)益。本所采取發(fā)送《律師函》形式同寧?？h人民政府協(xié)商，提交了全部我們調(diào)查到的證據(jù)。請求政府充分考慮農(nóng)民利益，從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度，為十五村農(nóng)民及時(shí)頒發(fā)集體土地所有權(quán)證。但政府沒有答復(fù)。12月1日，本所在商請寧海縣人民政府未果的情況下，向?qū)幒？h國土資源局遞交了頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的申請。根據(jù)寧海國土資源局的對外承諾，其受理單位申請辦理土地權(quán)屬登記的時(shí)間為25個(gè)工作日。之后，本所律師多次向其詢問發(fā)證進(jìn)展情況，但其均以浙江省至今為止沒有頒發(fā)過集體土地所有權(quán)證為由推托。事實(shí)上，國土部早有要求集體土地登記發(fā)證的規(guī)章，杭州市在2003年7月10日，已經(jīng)向西湖區(qū)樓下鎮(zhèn)楊牌樓村頒發(fā)過集體土地所有權(quán)證。 2004年1月1日，本所考慮到寧?？h國土資源局只是寧?？h政府頒發(fā)土地證的受托機(jī)關(guān)，故根據(jù)法律規(guī)定，再次直接向?qū)幒？h人民政府遞交了要求為團(tuán)結(jié)塘854畝土地確權(quán)，頒發(fā)集體土地所有權(quán)證的申請。但仍沒有收到任何答復(fù)。至1月26日作為時(shí)限已到，其行為已經(jīng)構(gòu)成行政不作為。 本所仍以最大努力想在行政渠道解決問題，不輕易上法院。3月2日，本所依據(jù)《復(fù)議法》規(guī)定，向?qū)幉ㄊ姓f交了行政復(fù)議申請書，要求市政府責(zé)令寧海縣人民政府糾正不作為行為，立即為十五村頒發(fā)集體土地所有權(quán)證。寧波市人民政府收到申請書后，在2004年3月2日通知本所正式受理該申請，承辦律師亦在當(dāng)天通知了十五村村民代表。 全國“兩會”期間，十五村村民代表多次向本所反映，本案進(jìn)入法律程序?qū)⒔肽?，村民對寧?？h人民政府的不滿情緒較為強(qiáng)烈，紛紛表示要進(jìn)京上訪。要求最強(qiáng)烈的就是當(dāng)年流血流汗的民工和村干部，他們組成的十五村的“老年協(xié)會”實(shí)際上成了該次惟權(quán)的主力軍。本所得知后，第一時(shí)間指派律師到寧海，說服村民應(yīng)當(dāng)通過法律程序解決問題，放棄上訪念頭，將可能出現(xiàn)的影響社會穩(wěn)定的情況消除在萌芽狀態(tài)。 現(xiàn)十五村村民代表均表示，寧波市政府受理其復(fù)議案，是政府依法行政的表現(xiàn)，也是本案進(jìn)入法律程序的一個(gè)有益訊號。溫總理在十屆人大二次會議的政府工作報(bào)告中，明確指出“解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是我們?nèi)抗ぷ鞯闹刂兄亍薄９蚀?，十五村全體村民期望政府盡快落實(shí)他們的合理請求，為他們頒發(fā)854畝農(nóng)地集體土地所有權(quán)證。