本所代理建房戶狀告蘭溪市國土局案
2005-05-18 05:53:22
2001年，蘭溪市游埠鎮(zhèn)滕某，為響應(yīng)政府關(guān)于舊城改造的號(hào)召，拆掉了自家的房子。政府在原址為其安置了143.79平方米的國有土地。然而就是這塊出讓土地，讓他數(shù)年來吃盡了苦頭。受讓時(shí)，拆遷人答應(yīng)他只管交錢，所有土地出讓手續(xù)和建房手續(xù)，均由拆遷人替他辦好。但當(dāng)他按照市城建局規(guī)劃設(shè)計(jì)的圖紙進(jìn)行建設(shè)時(shí)，突然被告知是違章建筑，并被強(qiáng)行敲掉了陽臺(tái)。此后，厄運(yùn)就一直伴隨著他家。別的拆遷戶土地出讓合同都已簽訂，而他要求簽訂時(shí)，卻被告知有糾紛不能辦。就這樣被拖著，一拖就是四年多。 去年底，滕某找到本所，要求代理本案。我所指派行政訴訟部黃海萍律師辦理該案。接受委托后，本著慎重對(duì)待行政案件的原則，承辦律師在全面調(diào)查了解并走訪了相關(guān)的當(dāng)事人、查清了有關(guān)案情后，向政府有關(guān)部門發(fā)出了律師函。但有關(guān)部門無動(dòng)于衷。在這種情況下，本所代理滕某向蘭溪市法院提起了行政訴訟，告蘭溪市國土資源局行政不作為。2005年4月20日，蘭溪市法院公開開庭審理了此案。 2002年7月18日，建設(shè)局、滕某、拆遷人三方曾經(jīng)共同簽訂了一份《協(xié)調(diào)意見》。在這份《協(xié)調(diào)意見》中，建設(shè)局將滕某受讓143.79平方米地塊中的一間確定為營業(yè)房。被告蘭溪市國土資源局在本案審理期間，卻向法庭出示了一份市建設(shè)局2004年9月16日出具的函，稱建設(shè)局已經(jīng)把前《協(xié)調(diào)意見》撤銷。國土資源局以此認(rèn)為他不能作為。這樣一來，滕某又不得不提起對(duì)建設(shè)局的起訴，引發(fā)了案中案。充分體現(xiàn)了政府部門之間互相包庇不講行政信賴的現(xiàn)象，“我是政府我怕誰”。本所代理律師認(rèn)為：蘭溪市建設(shè)局撤銷自己簽訂的《協(xié)調(diào)意見》的行為，是典型的政府部門出爾反爾、違反《行政許可法》的行政信賴保護(hù)原則的行為。 蘭溪市法院在受理了滕某對(duì)建設(shè)局的起訴后，對(duì)告國土局案進(jìn)行了審理，并裁定中止。 2005年5月12日，《金華日?qǐng)?bào)》記者唐伯余以《建房三年辦不了證、建房戶狀告國土局》為題作了長篇報(bào)道，《浙江都市網(wǎng)》、《神州律師網(wǎng)》轉(zhuǎn)載了該報(bào)道。 詳細(xì)情況見本網(wǎng)站“媒體報(bào)道”欄。 附：1、本所出具的《律師函》； 2、訴蘭溪市建設(shè)局案《一審代理詞》 關(guān)于要求辦理土地出讓手續(xù)的 律 師 函 京律函字[2004]30號(hào) 蘭溪市國土資源局： 浙江京衡律師事務(wù)所接受蘭溪市游埠鎮(zhèn)居民滕銀勤戶的委托，指派律師擔(dān)任他的委托代理人，全權(quán)處理其與貴局關(guān)于要求辦理土地出讓手續(xù)的有關(guān)事務(wù)。接受委托后，我們對(duì)滕銀勤戶取得該土地的事實(shí)進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)貴局是否應(yīng)為滕銀勤戶依法辦理土地出讓手續(xù)從法律上進(jìn)行了分析，并形成了初步的調(diào)查意見。為便于貴局詳細(xì)了解本案事實(shí)，同時(shí)也表示我們慎重對(duì)待此事的態(tài)度，本著能夠以協(xié)商解決此事的精神，特就本案事實(shí)及相關(guān)法律意見詳細(xì)致函貴局： 1998年，蘭溪市游埠鎮(zhèn)政府動(dòng)議對(duì)游埠鎮(zhèn)永安路進(jìn)行集鎮(zhèn)老街改造，并以蘭游政[1998]02號(hào)文《關(guān)于要求進(jìn)行集鎮(zhèn)老街改造和土地使用權(quán)出讓的請(qǐng)示》報(bào)蘭溪市政府。蘭溪市政府對(duì)該地塊的老街改造與土地使用權(quán)出讓工作作出了審批（見蘭溪市人民政府辦公室第18號(hào)抄告單），同意對(duì)游埠鎮(zhèn)永安路進(jìn)行改造，騰出的宅基地面積由建土局（即貴局）組織進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓，土地出讓金收益部分全部返還用于舊城改造，并按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。 根據(jù)市政府的批示，游埠鎮(zhèn)政府于2001年5月開始正式實(shí)施老街改造的有關(guān)拆遷安置宣傳工作。2001年7月，蘭溪市政府發(fā)布舊鎮(zhèn)改造通告，公告了拆遷的范圍及時(shí)間等有關(guān)事項(xiàng)，游埠鎮(zhèn)政府為拆遷人。根據(jù)該公告范圍，滕銀勤等14戶被列入了此次拆遷的范圍。游埠鎮(zhèn)政府為此成立了拆遷辦公室，鎮(zhèn)城建辦主任范雅根為拆遷辦主任，城建辦副主任施根成為拆遷辦副主任，并抽調(diào)了游埠村原書記駱忠標(biāo)為拆遷辦公室成員，拆遷具體工作由施根成與駱忠標(biāo)負(fù)責(zé)。 為保證拆遷工作的順利進(jìn)行，鎮(zhèn)拆遷辦對(duì)各被拆遷戶作了大量的工作，召開了多次拆遷會(huì)議，據(jù)當(dāng)時(shí)的村書記駱忠標(biāo)陳述：在拆遷會(huì)議上，各拆遷戶普遍反映地價(jià)高（2001年2500元/平方米），拆房無補(bǔ)償?shù)葐栴}。對(duì)此，鎮(zhèn)拆遷辦承諾：請(qǐng)大家放心拆房子，拆遷辦會(huì)將安置工作做好。2500元/平方米的地價(jià)中包含了配套設(shè)施的費(fèi)用，如道路（包括人行道）、水電安裝、排污、綠化等設(shè)施費(fèi)；所有建房手續(xù)由鎮(zhèn)政府及游埠村包辦至土地使用證，其費(fèi)用均包括在地價(jià)中，不再另行收取其他費(fèi)用。最后，拆遷辦與被拆遷戶達(dá)成一致意見：拆遷實(shí)行“拆一還一”，房屋不計(jì)賠償，且每平方米再交納242元配套費(fèi)，安置超出“拆一還一”面積部分以2500元/平方米計(jì)算。 2001年8月，拆遷工作基本結(jié)束，各被拆遷戶所在地塊及建房面積均已確定，并與拆遷單位簽訂了拆遷合同及房屋拆遷補(bǔ)償合同。并在8月14日交付了首期款10萬元。因滕銀勤戶被安置房屋涉及轉(zhuǎn)角處，安置面積按實(shí)量實(shí)算面積最終確定為143.49平方米，共計(jì)交納土地出讓金23.7255萬元（分五次交納，其中沿溪邊地價(jià)為1500元/平方米，安置面積52.93平方米，計(jì)出讓金7.9395萬元；沿街地價(jià)為2500元/平方米，安置面積為90.56平方米，扣除“拆一還一”面積30平方米，計(jì)土地出讓金15.1400萬元；“拆一還一”配套費(fèi)242元/平方米，計(jì)7260元；扣除應(yīng)返還被拆遷戶補(bǔ)償款800元）。底層五間全部按營業(yè)面積給予安置結(jié)算，蘭溪市建設(shè)規(guī)劃局依程序向貴局提供了拆遷地塊用地紅線圖及總平面規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙，并向各被拆遷戶出具了建筑圖紙。 但是，2001年9月，在蘭溪市規(guī)劃局再次設(shè)計(jì)的施工圖紙中，滕銀勤戶6－7軸營業(yè)地塊卻被變更為“通道”。并且，游埠村主任將滕銀勤戶找去，強(qiáng)行要求交出通道鑰匙。但滕銀勤戶認(rèn)為其已按營業(yè)地塊交清土地出讓金，該地塊不是通道，他只是同意其底層門面房供行人通行，并未要求變更權(quán)屬將6-7軸營業(yè)房更改為通道，要求更正。但游埠鎮(zhèn)及游埠村卻認(rèn)為，該地塊已經(jīng)規(guī)劃改為通道，而通道是不能確權(quán)給個(gè)人的，因此，不可能再將該地塊作為滕銀勤戶的營業(yè)店面，滕銀勤戶可以使用，但產(chǎn)權(quán)不能做到滕戶名下。糾紛由此產(chǎn)生。 在其后的滕銀勤戶起訴市建設(shè)局違法拆遷陽臺(tái)一案中，法院在審理期間，在法官的主持下，蘭溪市建設(shè)局、鎮(zhèn)政府與滕戶于2002年7月18日達(dá)成了一份書面協(xié)調(diào)意見。該協(xié)調(diào)意見約定：滕戶購買的永安路聯(lián)建房建施圖6－7軸一樓，通道變更為營業(yè)房，滕戶自愿將6軸－7軸營業(yè)房作為通道使用。滕戶辦理145平方米的土地證、房產(chǎn)證等有關(guān)證件過程中，市建設(shè)局與游埠鎮(zhèn)出具有關(guān)手續(xù)并協(xié)助有關(guān)部門做好辦證工作。 協(xié)調(diào)意見簽訂后，蘭溪市建設(shè)局不久即按約定履行了相關(guān)義務(wù)，向滕銀勤戶出具了將通道依法更改為營業(yè)店面的正式圖紙。但當(dāng)滕銀勤戶向貴局申請(qǐng)辦理土地出讓手續(xù)時(shí)，卻被貴局工作人員告知，該地塊與游埠村存在通道糾紛，在沒得到解決之前，不能辦理土地出讓手續(xù)。致使滕戶的土地出讓合同至今尚未簽訂，有關(guān)土地出讓手續(xù)尚未辦理。 在調(diào)查到上述事實(shí)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本案相關(guān)證據(jù)材料，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)政策規(guī)定，我們認(rèn)為： 一、 游埠村不是該地塊業(yè)主，其無權(quán)主張權(quán)利 該地塊系游埠鎮(zhèn)政府為實(shí)施老街改造，并進(jìn)行土地使用權(quán)出讓用地，其出讓方案已經(jīng)蘭溪市政府審批，并由市建土局（即貴局）組織進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓，其中受讓對(duì)象包括滕銀勤等十四戶被拆遷戶。在蘭溪市政府2001年7月發(fā)布的游埠鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)改造通告中，游埠鎮(zhèn)政府為拆遷人。并且，滕銀勤戶非游埠村村民，其土地使用權(quán)系從蘭溪市萬嘉建設(shè)有限公司轉(zhuǎn)讓而來。由此可見，滕銀勤等十四戶系貴局土地出讓的直接對(duì)象，中間沒有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)。該地塊在游埠鎮(zhèn)實(shí)施拆遷前其土地性質(zhì)并非游埠村集體土地，并且游埠村也并非國有土地使用權(quán)受讓方。因此，無論從土地的來源還是去向上分析，游埠村未曾擁有過該地塊的土地使用權(quán)。至于滕戶的房產(chǎn)就更不屬于游埠村所建。因此，其無權(quán)對(duì)該地塊主張權(quán)利。至于“業(yè)主”之稱，更是無稽之談。在整個(gè)拆遷安置過程中，其不過是起了“配合拆遷、代建菜市場”的角色。按照法律規(guī)定，土地出讓金由土地管理部門收取，專項(xiàng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。游埠村之所以能直接收取土地出讓金，是蘭溪市政府為將土地出讓金返回游埠鎮(zhèn)進(jìn)行舊鎮(zhèn)改造，而簡便財(cái)務(wù)手續(xù)的結(jié)果。游埠鎮(zhèn)永安路的改造用的是國家的土地出讓金，而非游埠鎮(zhèn)或游埠村的錢。永安路改造的結(jié)果，除土地出讓外，其土地權(quán)屬及房屋產(chǎn)權(quán)屬于國家。因此，游埠村主張“業(yè)主”，既無事實(shí)依據(jù)，更無法律依據(jù)。 二、 滕戶購買的營業(yè)地塊不存在“通道糾紛” 1、滕銀勤戶最終被拆遷安置的面積為143.49平方米，共計(jì)交納土地出讓金23.7255萬元。其中，6－7軸底層按1500元/平方米的營業(yè)用房價(jià)格交納，交納土地出讓金的行為證明政府與滕銀勤戶已達(dá)成出讓營業(yè)用地的合意。 2、2002年7月18日蘭溪市建設(shè)局（規(guī)劃部門）、游埠鎮(zhèn)政府（拆遷人）、滕銀勤戶（土地受讓方），共同簽訂協(xié)調(diào)意見。該意見明確滕銀勤戶購買的永安路聯(lián)建房建施圖6－7軸一樓為營業(yè)房。該協(xié)議已產(chǎn)生法律效力。 3、2002年7月18日協(xié)調(diào)意見簽訂后，市建設(shè)局已按協(xié)調(diào)意見出具6－7軸為營業(yè)用房的規(guī)劃圖紙，即規(guī)劃部門已進(jìn)行了規(guī)劃確認(rèn)營業(yè)用房性質(zhì)。 4、游埠村不是業(yè)主，其無權(quán)主張也沒有可能再去主張“通道”權(quán)屬。因?yàn)?－7軸底層的建設(shè)完全由滕銀勤戶投入資金，與市場進(jìn)出的其他幾個(gè)通道的建設(shè)不同。 以上四點(diǎn)，充分證明滕銀勤戶購買的6－7軸為營業(yè)用地，而不是通道，更不存在糾紛。 三、 貴局依法負(fù)有辦理土地出讓手續(xù)的法定義務(wù) 根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二章第8條及第11條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓應(yīng)當(dāng)簽訂出讓合同?！薄巴恋厥褂脵?quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”。貴局作為土地管理部門，依法行使法律規(guī)定的權(quán)力，同時(shí)，負(fù)有履行法律規(guī)定的義務(wù)的職責(zé)。作為出讓方，負(fù)有收取土地出讓金，交付土地、簽訂土地出讓合同等辦理土地出讓手續(xù)的職責(zé)。 具體到本案，蘭溪市政府已對(duì)游埠鎮(zhèn)舊鎮(zhèn)改造作出了批示，明確該地塊由貴局組織進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓，舊鎮(zhèn)改造的規(guī)劃、拆遷、重建等工作統(tǒng)一在貴局的組織和指導(dǎo)下進(jìn)行，并要求貴局應(yīng)積極做好服務(wù)工作。因此，貴局在本案中，依法負(fù)有辦理各項(xiàng)土地出讓手續(xù)的義務(wù)。 四、 貴局不辦理土地出讓手續(xù)的行為已構(gòu)成行政不作為 依照法定程序，蘭溪市建設(shè)局已向貴局提供該地塊建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)用地規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及要求，并附永安路拆遷改造商住樓用地紅線圖及總平面規(guī)劃設(shè)計(jì)圖紙。按照規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，由貴局組織土地使用權(quán)出讓，與受讓方簽訂土地出讓合同，收取土地出讓金，交付土地與受讓方使用，并由受讓方按照規(guī)定申領(lǐng)土地證。但本案中，滕銀勤戶已交納完全部土地出讓金，貴局也已交付土地給滕銀勤戶使用（本案中系由拆遷人間接交付，但法律后果由貴局承擔(dān)）。滕銀勤戶受讓土地已形成事實(shí)。但是，在滕銀勤戶的一再申請(qǐng)下，貴局卻遲遲不予簽訂土地出讓合同。貴局不予簽訂土地出讓合同的理由是滕銀勤戶與游埠村存在“通道”糾紛，因此不能簽訂。但需要提醒貴局的是：第一，游埠村無權(quán)主張營業(yè)用地為“通道”，不存在“通道”之爭；第二，貴局應(yīng)該履行的職責(zé)不能混淆。本案中，出讓是貴局的職責(zé)，規(guī)劃是城建規(guī)劃部門的職責(zé)。該地塊的用途是貴局與規(guī)劃部門共同擬訂，而非游埠村所決定。貴局應(yīng)當(dāng)依法而非依游埠村的“說法”作出是否辦理土地出讓手續(xù)的決定。因此，貴局遲遲不對(duì)滕銀勤戶辦理土地出讓手續(xù)的行為已構(gòu)成了行政不作為。 綜上，滕銀勤戶被安置在該地塊距今已逾三年，但由于諸方面原因，導(dǎo)致土地證至今尚未依法取得。對(duì)貴局來說，貴局有依法行政、監(jiān)督管理的職責(zé)，滕銀勤戶土地使用長期處于非法的狀態(tài)下之下，而該事實(shí)并非滕銀勤戶違法行為造成。這既有違貴局履行依法監(jiān)督管理的行政職責(zé)，也極不利于貴局在蘭溪市有效開展各項(xiàng)執(zhí)法工作。如該局面不盡快解決，不利于樹立貴局依法行政的良好形象。而對(duì)滕銀勤戶來說，作為行政行為相對(duì)人，他們依賴政府、相信政府，其委托本所律師目的并不是一定要通過訴訟手段解決本案糾紛，他們希望能通過本所律師，仔細(xì)地分析本案的事實(shí)，找到法律依據(jù)及有效解決本案糾紛的途徑，以期通過法律程序維護(hù)他們的合法權(quán)益。因此，我們希望貴局在收到本所的律師函后，能全面的調(diào)查了解本案事實(shí)，分析滕銀勤戶提出的要求是否合法，并依法慎重、妥善的處理本案，而不需要通過訴訟程序來解決此事。 特致函貴局，請(qǐng)貴局在收到本律師函后，將關(guān)于本案的處理意見在二十個(gè)工作日內(nèi)給予本所書面答復(fù)。逾期沒有答復(fù)，本所將接受滕銀勤戶委托，以訴訟途徑維護(hù)委托人的合法權(quán)益。 浙江京衡律師事務(wù)所 黃海萍 律師 附：本案有關(guān)證據(jù) 蘭溪市滕銀勤戶訴市建設(shè)局行政行為違法案一審 代 理 詞 審判長、審判員： 浙江京衡律師事務(wù)所接受本案原告滕銀勤戶的委托，指派我擔(dān)任他的訴訟代理人。在這之前，我還接受指派代理了原告訴蘭溪市國土資源局行政不作為一案。在法庭審理原告訴蘭溪市國土資源局行政不作為一案中，蘭溪市國土資源局把本案被告蘭溪市建設(shè)局2004年9月16日作出的《關(guān)于撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函》作為重要證據(jù)向法庭提供，以作為開脫自己不作為的理由。這樣，原告不得不對(duì)本案被告提起行政訴訟，請(qǐng)求法院撤銷本案被告作出的《關(guān)于撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函》。我們認(rèn)為：本案被告作出的具體行政行為是政府機(jī)關(guān)出爾反爾、不講誠信，典型的違反《行政許可法》政府行政信賴保護(hù)原則的案例。被告的答辯意見連最起碼的行政法常識(shí)都不懂，難怪被告會(huì)如此隨意行政，不計(jì)任何法律后果。在被告眼里，可能根本也就沒有什么法律規(guī)定，正如被告想訂協(xié)議就訂、想撤就撤一樣，其作出的行為都是可以隨意改變的。下面針對(duì)被告的答辯意見和法庭剛才審理的情況，我發(fā)表以下幾點(diǎn)意見，供合議庭審議、采納： 一、原協(xié)調(diào)意見是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間對(duì)某一行政管理事項(xiàng)約定一致的合意，對(duì)于被告來說，是履行行政管理職能過程中的行政行為，不是民事行為。 該協(xié)調(diào)意見從其本質(zhì)上來說，是被告為實(shí)行行政管理職能而征求行政相對(duì)人意見達(dá)成合意后的一個(gè)約定，也是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人在某項(xiàng)行政管理事項(xiàng)上作出的許可承諾。該合意在不違反法律法規(guī)規(guī)定的情況下，對(duì)協(xié)議三方當(dāng)事人具法律約束力，任何一方不得擅自反悔，這是政府信賴保護(hù)原則，同時(shí)也是契約合同的本質(zhì)屬性所決定。就被告來說，在2001年8月份向行政相對(duì)人提供的第一份圖紙上明確標(biāo)明永安路菜市場建施圖6―7軸一樓規(guī)劃為營業(yè)用途，并要求原告按該第一份圖紙抓緊時(shí)間建造，而原告隨后已按該第一份圖紙建筑施工。后被告再次出具的圖紙卻未經(jīng)行政相對(duì)人同意，將建施圖6―7軸一樓變更為通道。原告當(dāng)然不同意，在這種情況下，經(jīng)被告、拆遷人、原告三方充分協(xié)商，達(dá)成了2002年7月18日的《協(xié)調(diào)意見》。因此，該《協(xié)調(diào)意見》是被告為確定建施圖6―7軸一樓最終規(guī)劃用途而征求原告意見，三方達(dá)成合意的約定，是被告為確定最終規(guī)劃用途過程中所實(shí)施的行政行為。而其于2003年5月作出的確認(rèn)為營業(yè)用途的規(guī)劃圖紙是最終生效的具體行政行為，是其確認(rèn)6―7軸地塊為營業(yè)性質(zhì)的整個(gè)行政行為的最終體現(xiàn)。就協(xié)調(diào)意見本身來講，它體現(xiàn)了被告是為履行行政規(guī)劃管理的職能。同時(shí)，作為三方的合意，它具有行政契約的性質(zhì)，在沒有違反法律規(guī)定的情況下，作為行政機(jī)關(guān)，不得擅自改變自己作出的承諾。 二、《協(xié)調(diào)意見》內(nèi)容沒有違反法律規(guī)定，被告撤銷《協(xié)調(diào)意見》的理由適用法律依據(jù)錯(cuò)誤。 首先，從主體上看，被告作為履行城市規(guī)劃管理行政職能的部門，根據(jù)法律規(guī)定，有權(quán)最終確定規(guī)劃用途。根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第九條規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市規(guī)劃工作。《城市國有土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》第3條規(guī)定：直轄市、市和縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門負(fù)責(zé)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城市國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的規(guī)劃管理工作。因此，被告對(duì)6―7軸用途為營業(yè)房的確認(rèn)是有效的，并不違反法律規(guī)定。 其次，從內(nèi)容上看，原告一開始取得的6―7軸一樓地塊的用途即為營業(yè)用途，原告按該營業(yè)用途交了土地出讓金，是被告不經(jīng)原告同意在已經(jīng)確定為營業(yè)用途的基礎(chǔ)上進(jìn)行了變更，原告不同意，協(xié)調(diào)意見是在這種情況下，經(jīng)三方協(xié)商后又將所謂的“通道”還原為營業(yè)用途。實(shí)質(zhì)上并不是原告要求改變土地用途，而是被告對(duì)自己的行為進(jìn)行更正。并且，根據(jù)法律規(guī)定，確定規(guī)劃是被告的職能，反之，被告根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行更正也是被告的職能范圍。因此，被告最終確定6―7軸地塊為營業(yè)用途是符合法律規(guī)定的。 第三、6―7軸一樓地塊從事實(shí)上分析，其并不是唯一的通道，非要做成通道不可，將其用途確定為營業(yè)用途并不損害公共利益，也不違反法律規(guī)定。 因此，《協(xié)調(diào)意見》不論從主體還是從內(nèi)容上及事實(shí)的可操作性上分析，其并沒有違反法律規(guī)定，作為政府部門，被告不得擅自改變自己作出的承諾。 被告在作出撤銷2002年7月18日協(xié)調(diào)意見的函中認(rèn)為：原告要求通道變更為營業(yè)房，根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第2章第18條規(guī)定，變更需經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn)。因簽訂的協(xié)調(diào)意見沒有經(jīng)過土地管理部門同意，因此無效，予以撤銷。原告認(rèn)為：被告這是故意歪曲本案原本事實(shí)，錯(cuò)誤適用法律規(guī)定： 首先，原告開始受讓的地塊其用途就是營業(yè)性質(zhì)，原告已按營業(yè)用途全額交納了土地出讓金，這有證據(jù)可以佐證，不存在原告要求變更為營業(yè)用途的問題，不屬于《出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定的情況； 其次，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條規(guī)定的情況是指需要重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同的行為，并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。本案中，原告不存在調(diào)整土地出讓金的情況，因?yàn)樵姹緛砭褪前凑諣I業(yè)用途交納了土地出讓金，事實(shí)上已達(dá)成了按營業(yè)用途出讓的協(xié)議，不需要重新再按營業(yè)用途簽訂土地出讓合同。 第三、被告承諾6―7軸地塊用途為營業(yè)性質(zhì)的行為，對(duì)原告而言，應(yīng)當(dāng)視為已取得土地管理部門的同意。因?yàn)樽鳛樽罱K確定規(guī)劃用途的被告已對(duì)原告作出了外部具體行政行為，即為原告發(fā)放了規(guī)劃圖紙。該行為的后果是：對(duì)于相對(duì)人來說，應(yīng)當(dāng)視為土地管理部門已經(jīng)同意，因規(guī)劃用途已獲批準(zhǔn)，外部行為已經(jīng)生效。就算土地管理部門有意見，也屬于政府部門之間內(nèi)部協(xié)調(diào)的事情，不得對(duì)外聲稱無效。這是政府信賴保護(hù)原則和保護(hù)行政相對(duì)人利益原則對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體要求。另外，從時(shí)間上分析，協(xié)調(diào)意見為2002年7月簽訂，而被告對(duì)原告發(fā)放規(guī)劃圖紙的時(shí)間為2003年5月，這期間被告完全有時(shí)間與土地管理部門溝通，而土地管理部門按照政府交辦單的要求，全程提供出讓服務(wù)，其也有義務(wù)在被告與原告及拆遷人達(dá)成合意時(shí)及時(shí)與被告取得一致意見，否則就是不作為，而不得以不知情、不同意而相互推諉、唐塞責(zé)任。如果是以這種情由而對(duì)行政相對(duì)人不利，則不是行政相對(duì)人的過錯(cuò)而是被告及土地管理部門的責(zé)任，這個(gè)后果應(yīng)由被告及土地管理部門來承擔(dān)，而不能使行政相對(duì)人的利益受損，這是行政法的基本原則。從保護(hù)行政相對(duì)人的原則出發(fā)，不得以損害行政相對(duì)人的利益為代價(jià)。被告不得以未取得土地管理部門的同意而對(duì)自己作出的行政行為進(jìn)行撤銷。 被告在答辯狀中陳述的理由認(rèn)為：原告必須取得國有土地使用權(quán)并且符合該項(xiàng)地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，因原告至今沒有取得國有土地使用權(quán)，原協(xié)調(diào)意見內(nèi)容無法履行。被告這是什么理由和邏輯？規(guī)劃先行的原則難道被告不懂？原告如果已經(jīng)簽訂了土地出讓合同，就不存在被告再來確定6―7軸一樓地塊是通道還是營業(yè)用途了。只有被告先確定6―7軸地塊的用途，才能辦理土地出讓手續(xù)，被告當(dāng)時(shí)也正是由于該原因才與原告及拆遷人三方確定6―7軸地塊的用途。現(xiàn)在居然倒過來認(rèn)為原告必須先要取得土地使用權(quán)，不然協(xié)調(diào)意見無法履行。既然協(xié)調(diào)意見簽訂了又無法履行，那么當(dāng)時(shí)簽訂這個(gè)協(xié)調(diào)意見是什么意思？愚弄老百姓嗎？難道被告對(duì)自己的職能當(dāng)時(shí)不知道現(xiàn)在才知道的？或者達(dá)到當(dāng)時(shí)要原告撤訴的目的？如果是這樣的話，這還叫行政機(jī)關(guān)嗎？完全是為了某一目的而欺騙老百姓。 三、被告作出撤銷《協(xié)調(diào)意見》的具體行政行為違反政府信賴保護(hù)原則，應(yīng)予撤銷。 行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可，這是現(xiàn)代行政法制原則中信賴保護(hù)原則的具體體現(xiàn)。2004年7月1日起施行的《行政許可法》第8條明確規(guī)定了信賴保護(hù)原則：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！痹撛瓌t的基本涵義是行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為或承諾應(yīng)守信用，不得隨意變更，不得反復(fù)無常。《行政許可法》還規(guī)定：行政行為作出后，只有在事后發(fā)現(xiàn)有較嚴(yán)重的違法情形或可能給國家、社會(huì)公共利益造成重大損失，必須撤銷或改變此種行為時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。但由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。具體到本案，被告可以撤銷的法定理由沒有出現(xiàn)：1、原告沒有過錯(cuò)；2、被告作為規(guī)劃部門，作出規(guī)劃決定也沒有違反法律規(guī)定；3、被告對(duì)6―7軸一樓地塊確定為營業(yè)用途也沒有對(duì)社會(huì)、公共利益造成重大損失。因此，被告不得撤銷自己對(duì)原告作出的行政許可，被告擅自撤銷自己作出的行政許可違反了《行政許可法》第8條規(guī)定的信賴保護(hù)原則，是典型的違反政府信賴保護(hù)原則的案例。 還有一個(gè)法律后果，被告也許沒有想到，原告已按被告給出的規(guī)劃進(jìn)行了建設(shè)，被告現(xiàn)在撤銷自己作出的規(guī)劃許可，對(duì)于沒有過錯(cuò)的行政相對(duì)人，被告應(yīng)承擔(dān)賠償?shù)姆珊蠊? 四、關(guān)于被告認(rèn)為撤銷《協(xié)調(diào)意見》的行為不屬于具體行政行為的問題。 被告在其答辯狀中認(rèn)為：撤銷協(xié)調(diào)意見不屬于具體行政行為。但其認(rèn)為不屬于具體行政行為的理由又讓人難以理解，不知被告想講什么？大概被告認(rèn)為協(xié)調(diào)意見無法生效，因此被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為就不屬于具體行政行為？那么被告認(rèn)為被告的何種行為才是行政行為？撤銷協(xié)調(diào)意見的行為又是什么行為呢？當(dāng)初簽訂協(xié)調(diào)意見時(shí)沒有想到無法生效，現(xiàn)在又覺得無法生效了，難道當(dāng)時(shí)簽訂協(xié)議的時(shí)候法律依據(jù)是不一樣的嗎？事實(shí)上是什么依據(jù)和條件都沒變，變的是被告的想訂就訂、想撤就撤的強(qiáng)權(quán)心態(tài)，翻手為云、覆手為雨的濫用職權(quán)。這是自相矛盾而又強(qiáng)詞奪理。 這個(gè)問題本來不應(yīng)該成為本案討論的問題，但被告請(qǐng)求法庭駁回原告起訴的理由就是認(rèn)為被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為不是具體行政行為，因此，原告有必要作一陳述：根據(jù)應(yīng)松年主編的《當(dāng)代中國行政法》對(duì)“行政行為”的概念是：行政行為是國家行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織和個(gè)人具有行政職權(quán)因素的行為，包括行政法律行為，準(zhǔn)行政法律行為和行政事實(shí)行為。并且理論界和法院在審理過程中對(duì)行政行為的認(rèn)定愈來愈趨向于廣泛。被告是履行規(guī)劃管理職能的政府行政機(jī)關(guān)，其在對(duì)原告作出規(guī)劃許可的承諾時(shí)，依據(jù)的是法律規(guī)定的其具有行政規(guī)劃管理的職能，不然，其也無權(quán)作出規(guī)劃審批。同理，不管其現(xiàn)在作出撤銷協(xié)調(diào)意見的理由是否合法，是否具有法律依據(jù)和法定情由，其作出撤銷的行為是對(duì)自己行政管理職能某一職權(quán)的否定，否定與肯定的行為同樣屬于被告的具體行政行為，并直接影響到行政相對(duì)人的利益。因此，被告撤銷協(xié)調(diào)意見的行為是具體行政行為這是確定無疑的。 綜上，原告認(rèn)為：本案是不該發(fā)生的一個(gè)案例，被告這樣的隨意行政，完全是不懂現(xiàn)代行政法的基本常識(shí)造成，這是還存在在某些行政機(jī)關(guān)身上的一個(gè)通病，以為行政職權(quán)是可以拿來濫用的，老百姓的利益，想給你就給你，想拿掉就可以隨時(shí)給你拿掉，而不須承擔(dān)任何法律后果，殊不知現(xiàn)在的行政法已經(jīng)越來越完善，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不是沒有任何制約。我們建議被告能通過這個(gè)案子好好地對(duì)自己的行為進(jìn)行反思。被告行為的違法性如此明顯，是典型的違反《行政許可法》信賴保護(hù)原則的案例。這個(gè)案件如果不被撤銷，將是蘭溪法治上的一個(gè)笑話。我們希望能夠通過法院的公正審理來對(duì)本案的事實(shí)進(jìn)行拔亂反正，還老百姓一個(gè)公道。這也是為社會(huì)各方面提供一次良好教育的機(jī)會(huì)，也是對(duì)蘭溪法制環(huán)境的一個(gè)極大的推動(dòng)。 請(qǐng)法庭依法審理，支持原告的訴訟請(qǐng)求。 原告訴訟代理人： 浙江京衡律師事務(wù)所： 黃海萍 律師 二00五年五月十七日