嘉興十四戶告政府違法拆遷案
2004-03-29 22:39:51
[簡(jiǎn)介]嘉興市昌盛路陳永根等十四戶居民狀告嘉興市政府、市建設(shè)局行政違法，不向他們發(fā)放規(guī)劃許可證案，經(jīng)過(guò)兩級(jí)法院半年多的審理，日前已經(jīng)判決。省高級(jí)法院終審判決認(rèn)為，嘉興市建設(shè)局五年多中收到了十四戶的申請(qǐng)發(fā)證的申請(qǐng)；作為主管局依法有發(fā)證的義務(wù)；確認(rèn)其對(duì)陳永根等14人提出的申請(qǐng)未及時(shí)履行審查職責(zé)的行政行為違法。并承擔(dān)本案全部訴訟費(fèi)。而對(duì)于告市政府案，省高院認(rèn)為，市政府不是法定的發(fā)證義務(wù)人，監(jiān)督職責(zé)不同于直接發(fā)證職責(zé)，因此撤銷一審駁回訴訟請(qǐng)求的判決，改判駁回了原告的起訴。
附:
十四拆遷戶打贏行政官司
浙江省高院判決嘉興市建設(shè)局不作為違法
□《民主與法制時(shí)報(bào)》浙江專稿／陳原
浙江省嘉興市陳永根等14戶居民狀告嘉興市政府、市建設(shè)局行政違法，不向他們發(fā)放規(guī)劃許可證案，經(jīng)過(guò)兩級(jí)法院半年多的審理，日前已經(jīng)判決。省高級(jí)法院終審判決認(rèn)為，嘉興市建設(shè)局5年多中曾收到14戶的申請(qǐng)發(fā)證的申請(qǐng)，但作為主管局卻未及時(shí)履行審查職責(zé)的行政行為，屬不作為違法，并承擔(dān)本案全部訴訟費(fèi)。而對(duì)于告市政府案，省高院認(rèn)為，市政府不是法定的發(fā)證義務(wù)人，監(jiān)督職責(zé)不同于直接發(fā)證職責(zé)，因此撤銷一審駁回訴訟請(qǐng)求的判決，改判駁回原告的一審起訴。
1996 年12月，嘉興市秀城區(qū)嘉北鄉(xiāng)政府同嘉興市土地管理局簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，受讓位于嘉興昌盛北路約10畝土地，使用年限為50年；規(guī)定的土地使用條件為“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)項(xiàng)目”。但嘉北鄉(xiāng)政府一直未能實(shí)施農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)，于是其通過(guò)招商，動(dòng)員陳永根等14戶受讓這些土地進(jìn)行桃搗?褚稻???顏飪橥戀乩?悶鵠礎(chǔ)Ｏ繒??信擔(dān)??杏玫毓婊?牡髡?屯戀刂さ納笈??ㄉ櫳砜芍ぜ胺坎?さ納炅歟?加上繒??涸鳶燉懟?
14戶以每畝10萬(wàn)元的受讓價(jià)，受讓了這些土地。1997 年1月20日，嘉北鄉(xiāng)政府同14戶分別簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，并為他們填寫了《土地登記申請(qǐng)表》，辦理了土地權(quán)屬登記的“一切事宜”。嘉興市土地管理局審查后，簽署審核同意變更土地受讓主體和用地性質(zhì)?意見(jiàn)為“同意初審意見(jiàn)，準(zhǔn)予登記，商服用地?！奔闻d市政府在申請(qǐng)表中最后審批確認(rèn)：“同意土地局意見(jiàn)準(zhǔn)予登記發(fā)證?！鄙w了市政府的土地審批章，向14戶頒發(fā)了正式的土地證，注明土地用途為“商服”?用地期限為到2037 年1月7日止。至此，市政府確認(rèn)了鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)讓土地行為和改變土地性質(zhì)行為，14戶得到了合法的可以建商業(yè)服務(wù)用房的土地證。后來(lái)，嘉北鄉(xiāng)劃歸嘉興市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理。
按《城市規(guī)劃法》第31條規(guī)定，建設(shè)單位或者個(gè)人在取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級(jí)以上地方人民政府土地管理部門申請(qǐng)用地，經(jīng)審查批準(zhǔn)后，由土地管理部門劃撥土地。也就是說(shuō)，規(guī)劃許可是前置程序，市政府既然已經(jīng)向14戶發(fā)放了土地證，鄉(xiāng)政府又是包干全部土地和規(guī)劃審批手續(xù)的?那么，發(fā)給這14戶“規(guī)劃證”本是應(yīng)有之義。在1997 年放樣建房時(shí)，嘉興市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)城建局局長(zhǎng)、嘉北鄉(xiāng)分管鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)土管辦、城建辦都到現(xiàn)場(chǎng)為14戶進(jìn)行定位放樣，14戶按照嘉興市總體規(guī)劃，建成了昌盛路上臨街的1萬(wàn)多平方米五層商服用樓房。建房3年多，一直以合法房產(chǎn)存在?從未有哪個(gè)行政機(jī)關(guān)說(shuō)其違法?也從來(lái)沒(méi)有主管機(jī)關(guān)要他們辦理規(guī)劃證。14戶則一直在要求鄉(xiāng)政府按承諾盡快統(tǒng)一為其辦理好房產(chǎn)證。
隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展和房地產(chǎn)的升溫，昌盛路地塊開(kāi)始有房地產(chǎn)公司成片開(kāi)發(fā)。在14戶建房3年后的2000 年8月29日，鄉(xiāng)政府和開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦突然變卦說(shuō)14戶的房子是“違章建筑”。同年9月6日，開(kāi)發(fā)區(qū)清理和拆違辦又發(fā)出“通知”，稱經(jīng)清查認(rèn)為14戶的房產(chǎn)“沒(méi)有辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證，建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬違法建筑”；用地項(xiàng)目改變了規(guī)劃性質(zhì)，屬“違規(guī)建設(shè)用地”；因此屬于“拆違范圍對(duì)象”。凡在9月8日前不簽訂協(xié)議的，將采取強(qiáng)制拆除。
14戶向嘉興市委和市府送達(dá)了請(qǐng)?jiān)笗?，指出自己持有合法的“商服”性質(zhì)明確的土地證；手續(xù)不全是政府行為造成的?“拆違辦”無(wú)權(quán)回收市政府發(fā)的土地證，也無(wú)權(quán)對(duì)土地作價(jià)回收。其中12戶還直接到市政府上訪，提出補(bǔ)辦手續(xù)發(fā)給房產(chǎn)證、制止違法行政行為的請(qǐng)求。副市長(zhǎng)將請(qǐng)求材料交辦給開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦。
但“拆違辦”堅(jiān)持要拆，并貼出公告，限14戶于2000 年10月13日之前送回土地證和住房鑰匙，領(lǐng)取補(bǔ)償款。有8戶堅(jiān)決不辦理，“拆違辦”便將其中6戶房子拆得四面通風(fēng)。拆房中還發(fā)生了毆斗事件。14戶向市政府提出了不服拆違的行政復(fù)議。市政府不予受理，理由是“開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦不具備行政主體資格”。這之后，拆房停止，但2年多中對(duì)14戶的發(fā)證請(qǐng)求?有關(guān)政府部門既不答復(fù)也不辦理。
2003 年3月13日，“拆違辦”和開(kāi)發(fā)區(qū)城建分局又聯(lián)合向14戶發(fā)出通知，限“3月17日前自行拆除”。3月29日，14戶的生活用水全部被停。陳永根等14戶居民再次向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。這次市政府作出了《行政復(fù)議決定書》，明確認(rèn)定“開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦”和“開(kāi)發(fā)區(qū)城建分局”都不是行政主體，沒(méi)有獨(dú)立行政的資格，其拆遷《決定》、《協(xié)議》和《通告》都是違法無(wú)效的。在拿到復(fù)議決定書后，14戶直接向市政府、市建設(shè)局送達(dá)了《關(guān)于再次要求補(bǔ)辦規(guī)劃許可證和房產(chǎn)證的申請(qǐng)書》?然遲遲得不到答復(fù)，遂向嘉興市中級(jí)法院提起了兩場(chǎng)行政訴訟，分別告市政府（因?yàn)槭前l(fā)土地證者和監(jiān)督建設(shè)局者）和市建設(shè)局不作為違法，要求判令被告發(fā)放規(guī)劃證和房產(chǎn)證。嘉興中院以5年來(lái)原告從未申請(qǐng)過(guò)發(fā)證為由，駁回14戶的訴訟請(qǐng)求。一審兩場(chǎng)官司雖都敗訴，但原告不服，即向浙江省高級(jí)法院提出了上訴。著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授、浙江京衡律師事務(wù)所高級(jí)律師陳有西、行政訴訟部律師黃海萍代理了14戶原告的訴訟。
浙江省高級(jí)法院公開(kāi)開(kāi)庭審理了該兩案，認(rèn)為：經(jīng)查核，陳永根等14戶居民向市建設(shè)局多次提出過(guò)要求頒證的申請(qǐng)，而被告對(duì)此未予審查，因而其在法定期限內(nèi)既不予頒證又未予答復(fù)，屬不履行法定職責(zé)。于是省高院作出了本文開(kāi)頭所述的終審判決。
據(jù)悉，14戶原告將立即辦理相關(guān)手續(xù)，要求被告審核發(fā)證，同時(shí)將就違法拆遷中所受到的損失提出國(guó)家賠償請(qǐng)求。
附:
本所代理嘉興十四拆遷戶打贏行政官司
省高級(jí)法院判決嘉興市建設(shè)局不作為違法
市建設(shè)局稱就是不發(fā)證還要拆房
嘉興市昌盛路陳永根等十四戶居民狀告嘉興市政府、市建設(shè)局行政違法，不向他們發(fā)放規(guī)劃許可證案，經(jīng)過(guò)兩級(jí)法院半年多的審理，日前已經(jīng)判決。省高級(jí)法院終審判決認(rèn)為，嘉興市建設(shè)局五年多中收到了十四戶的申請(qǐng)發(fā)證的申請(qǐng)；作為主管局依法有發(fā)證的義務(wù)；確認(rèn)其對(duì)陳永根等14人提出的申請(qǐng)未及時(shí)履行審查職責(zé)的行政行為違法。并承擔(dān)本案全部訴訟費(fèi)。而對(duì)于告市政府案，省高院認(rèn)為，市政府不是法定的發(fā)證義務(wù)人，監(jiān)督職責(zé)不同于直接發(fā)證職責(zé)，因此撤銷一審駁回訴訟請(qǐng)求的判決，改判駁回了原告的起訴。
1996年12月，嘉興市秀城區(qū)嘉北鄉(xiāng)人民政府同嘉興市土地管理局簽訂 《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，受讓位于嘉興昌盛北路約10畝土地，使用年限為50年；規(guī)定的土地使用條件為“農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)項(xiàng)目”， 《合同》規(guī)定如果約定開(kāi)工日期滿一年未動(dòng)工的，應(yīng)繳納已付金的15-20%的閑置費(fèi)，連續(xù)兩年不建設(shè)的，出讓方無(wú)償收回。但鄉(xiāng)政府一直未能實(shí)施農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)。其后，鄉(xiāng)政府通過(guò)招商，動(dòng)員陳永根等 14戶受讓這些土地進(jìn)行商業(yè)服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)，把這塊土地利用起來(lái)。鄉(xiāng)政府承諾，所有用地規(guī)劃的調(diào)整和土地證的審批，建設(shè)許可證的申領(lǐng)，房產(chǎn)證的申領(lǐng)，都由鄉(xiāng)政府負(fù)責(zé)辦理。14戶以每畝 10萬(wàn)元的受讓價(jià)，受讓了這些土地。1997年1月20日，秀城區(qū)嘉北鄉(xiāng)政府同十四戶分別簽訂了《國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議書》，鄉(xiāng)里委托干部為他們辦理土地權(quán)屬登記的“一切事宜”。嘉興市土地管理局審查后，簽署審核同意變更土地受讓主體和用地性質(zhì)。 意見(jiàn)為 “同意初審意見(jiàn)，準(zhǔn)予登記，商服用地?！?嘉興市人民政府在申請(qǐng)表中最后審批確認(rèn)：“同意土地局意見(jiàn)準(zhǔn)予登記發(fā)證?！鄙w了市政府的土地審批章，向14戶頒發(fā)了正式的土地證 。 至此，市政府確認(rèn)了鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)讓土地行為和改變土地性質(zhì)行為，十四戶得到了合法的可以建商服用房的土地證。后來(lái)，嘉北鄉(xiāng)劃歸嘉興市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理。
在97年放樣建房時(shí)，嘉興市經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)城建局局長(zhǎng)、嘉北鄉(xiāng)分管鄉(xiāng)長(zhǎng)、鄉(xiāng)土管辦、城建辦都到現(xiàn)場(chǎng)為十四戶進(jìn)行定位放樣，并要求他們?cè)趦赡陜?nèi)必須將房屋建造完畢，否則將按土地法規(guī)定收回土地使用權(quán)。 從1997年底， 14戶按照嘉興市總體規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一層高，建成了昌盛路上臨街的10000多平方米五層商服用樓房。建房三年多，一直以合法房產(chǎn)存在。從未有哪個(gè)行政機(jī)關(guān)說(shuō)其違法。也從來(lái)沒(méi)有主管機(jī)關(guān)要他們辦理規(guī)劃證。十四戶則一直在要求鄉(xiāng)政府按承諾統(tǒng)一為其辦理好房產(chǎn)證。隨著開(kāi)發(fā)區(qū)形勢(shì)和房地產(chǎn)的升溫，昌盛路地塊開(kāi)始有房地產(chǎn)公司成片開(kāi)發(fā)。而該十四戶已建房正處于臨街地段。開(kāi)發(fā)區(qū)有人開(kāi)始謀劃以違章為由要拆掉十四戶的房產(chǎn)。在他們建房三年后的2000年8月29日，鄉(xiāng)政府和開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦突然變卦說(shuō)十四戶的房子是“違章建筑”。通知他們開(kāi)會(huì)要拆違。 鄉(xiāng)政府、 嘉興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)、 市建設(shè)局、臨時(shí)機(jī)構(gòu)“開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦”開(kāi)始多管齊下對(duì)十四戶進(jìn)行聯(lián)合“執(zhí)法”，要強(qiáng)行拆除他們的10000多平方米房產(chǎn)。而對(duì)他們的 申請(qǐng)、請(qǐng)?jiān)?、上百次上訪，要求政府履行法定義務(wù)，批準(zhǔn)補(bǔ)辦手續(xù)發(fā)給房產(chǎn)證，各政府部門互相推托，拒不辦理。2000年9月6日，“嘉興經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)清理和拆除違法建筑領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”又發(fā)出“通知”， “該違法建筑必須在公告公布的時(shí)限內(nèi)自行拆除，否則將采取強(qiáng)制拆除。” 十四戶立即向市長(zhǎng)電話投訴反映。市政府轉(zhuǎn)辦后，“拆違辦”向市府謊報(bào)《違法建筑處理結(jié)果的報(bào)告》，說(shuō)十四戶已經(jīng)“理解拆違”。十四戶又向嘉興市委和發(fā)土地證的嘉興市政府送達(dá)了書面《請(qǐng)?jiān)笗?，指出他們有合法的“商服”性質(zhì)明確的土地證； “拆違辦”無(wú)權(quán)越權(quán)回收市政府發(fā)的土地證，也無(wú)權(quán)對(duì)土地作價(jià)回收。12戶還直接到市政府上訪，向被告提出補(bǔ)辦手續(xù)發(fā)給房產(chǎn)證、制止違法行政行為的請(qǐng)求。 副市長(zhǎng)將請(qǐng)求材料通過(guò)信訪渠道交辦給“市開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦”。 “拆違辦”又照樣以同樣理由向信訪辦報(bào)一個(gè)《關(guān)于12戶“請(qǐng)?jiān)笗钡幕貜?fù)函》，堅(jiān)持要拆。 “拆違辦” 叫了民工將6戶房子拆得四面通風(fēng)，從五樓到一樓的水泥地板全部打通，造成既成事實(shí)，震懾其他不服戶。拆房中造成了毆斗事件。十四戶向市政府提取出了不服拆違的行政復(fù)議，市政府作出了《不予受理通知書》，理由是“開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦不具備行政主體資格”。這個(gè)答復(fù) 確認(rèn)了“拆違辦”沒(méi)有作出行政決定的資格。 這之后，拆房停止，但二年多中對(duì)十四戶的發(fā)證請(qǐng)求既不答復(fù)也不辦理。2003年3月13日，“拆違辦”和嘉興市建設(shè)局經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)分局又聯(lián)合向十四戶發(fā)出《通知》，稱根據(jù)“市容環(huán)境整治大會(huì)戰(zhàn)指揮部”的要求，“迎接撤地建市29周年”，又要按2000年《協(xié)議》拆除 “違法建筑”，并限 “3月17日前自行拆除”，否則強(qiáng)制拆除，“2000年10月協(xié)議不再履行”。 3月29日， 將 14戶的生活用自來(lái)水全部停了。
在一再上訪要求無(wú)法解決問(wèn)題后， 十四戶無(wú)奈到本所要求法律幫助。本所指派陳有西、黃海萍律師，代理他們?cè)俅蜗蚣闻d市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。嘉興市政府依法辦事，作出了《行政復(fù)議決定書》，明確認(rèn)定“開(kāi)發(fā)區(qū)拆違辦”和“開(kāi)發(fā)區(qū)城建分局”都不是行政主體，沒(méi)有獨(dú)立行政的資格，其拆遷《決定》、《協(xié)議》和所有《拆遷通告》都是違法無(wú)效的。在拿到復(fù)議決定后，十四戶汲取以前教訓(xùn)，直接向市政府、市建設(shè)局送達(dá)了《關(guān)于再次要求補(bǔ)辦規(guī)劃許可證和房產(chǎn)證的申請(qǐng)書》。在遲遲得不到答復(fù)的情況下，向嘉興市中級(jí)法院提出了兩場(chǎng)行政訴訟，告市政府（因?yàn)槭前l(fā)土地證者和監(jiān)督建設(shè)局者）和市建設(shè)局不作為違法，要求判令被告發(fā)放規(guī)劃證和房產(chǎn)證。但一審十四戶都被判敗訴，嘉興中級(jí)法院以“五年來(lái)群眾從未申請(qǐng)過(guò)發(fā)證”為由，判決全部駁回十四戶的訴訟請(qǐng)求。十四戶原告不服，即向浙江省高級(jí)法院提出了上訴。著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授、本所主任陳有西律師、行政訴訟部律師黃海萍代理了十四戶原告的訴訟。
浙江省高級(jí)法院年前公開(kāi)開(kāi)庭審理了該兩案，于最近作出判決確認(rèn)：陳永根等14人向市建設(shè)局提出了要求頒證的申請(qǐng)，而被告對(duì)此未予審查，因而其在法定期限內(nèi)既不予頒證又未予答復(fù)，屬不履行法定職責(zé)。原審法院認(rèn)定上訴人陳永根等人未提供證據(jù)證明自己已申請(qǐng)，屬事實(shí)不清。上訴人的上訴理由成立，應(yīng)予采信；被上訴人的答辯理由不能成立，不予采信。
本案是土地拆遷中行政行為違法的典型案例。涉及群眾五年群訪和社會(huì)穩(wěn)定。群眾在本案中沒(méi)有任何過(guò)錯(cuò)，政府內(nèi)部的扯皮和官僚主義、自以為是、濫用職權(quán)，以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的利益驅(qū)動(dòng)，使百姓被折騰了整整五年。本所在代理本案中，堅(jiān)持依法辦理，多次說(shuō)服群眾不擴(kuò)大事態(tài)，不要上訪，要相信法律渠道能解決問(wèn)題。通過(guò)正常方式為群眾維護(hù)了合法權(quán)益。但判決后，嘉興市建設(shè)局對(duì)法院終審判決有強(qiáng)烈抵觸情緒，不總結(jié)自己違法行政的教訓(xùn)，反而拒不發(fā)證，向十四戶揚(yáng)言“規(guī)劃改變了，這個(gè)證就是不能發(fā)，房子還是要拆?！钡珡奈聪蛉罕姵鍪竞戏ǖ囊?guī)劃改變的手續(xù)。而且，現(xiàn)在的規(guī)劃改變，也不能對(duì)抗當(dāng)時(shí)市政府發(fā)的商服性質(zhì)明確的合法土地證。只能按重新征用辦理。十四戶原告在全國(guó)人代會(huì)期間又再次向嘉興市政府上訪。 事態(tài)還會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。十四戶目前已經(jīng)向嘉興開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)和市建設(shè)局提出違法拆遷的國(guó)家賠償請(qǐng)求，要求其對(duì)6戶被拆房人和其他有損失的原告賠償960余萬(wàn)元。因?yàn)槭姓稄?fù)議決定書》和省高院判決書已經(jīng)無(wú)可爭(zhēng)議地確定了其拆遷行為的違法性，違法必須賠償。依《國(guó)家賠償法》的規(guī)定，行政研究二個(gè)月期限過(guò)后，原告將直接向法院起訴申請(qǐng)國(guó)家賠償。此案目前正在辦理中。
