論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中行政檢查的適用
2014-08-28 00:00:00
內(nèi)容摘要：我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法 》（以下簡(jiǎn)稱《反法》）于1993年12月1日實(shí)施以來，對(duì)制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)公平合理的市場(chǎng)秩序起了十分重要的作用，但是，行政監(jiān)督檢查部門在用《反法》查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，普遍反映《反法》在行政檢查的規(guī)定上操作性不強(qiáng)，可用性不高。本文試圖通過對(duì)行政檢查以及行政檢查在《反法》中的適用分析，指出利用《反法》實(shí)施行政檢查應(yīng)遵循的方法、手段，以及所應(yīng)達(dá)到的目的、效果，以使我們對(duì)行政檢查在《反法》中的應(yīng)用有一個(gè)深入的理解，同時(shí)在文章的最后，也指出了在行政檢查這一塊，《反法》規(guī)定上的不足以及改進(jìn)的建議。
1993年9月2日，全國(guó)人大三次會(huì)議審議通過了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，1993年12月1日實(shí)施。我國(guó)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法一是采取了政府主動(dòng)干預(yù)原則，帶有強(qiáng)烈的行政干預(yù)色彩。第三條：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施。制止不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件”?？h級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行了監(jiān)督檢查；法律法規(guī)規(guī)定由其它部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定“。第四條：“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不得支持、包庇不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”。這些規(guī)定表明我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)不但依靠法律手段，同時(shí)還相當(dāng)重視行政手段。二是綜合了我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法的三類型，是一個(gè)“多法合體”的法。這種混合既包括各種經(jīng)濟(jì)法行政法特征的混合，還包括實(shí)體法和程序法的混合。不僅就不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的宗旨、原則、行為方式、法律責(zé)任、具體權(quán)利義務(wù)等實(shí)體內(nèi)容作出了規(guī)定，還對(duì)管理競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)、解決競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)議、查處反競(jìng)爭(zhēng)案件的方法、措施與步驟等程序內(nèi)容作出規(guī)定?？梢姡覈?guó)的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法不但強(qiáng)調(diào)了行政執(zhí)法在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的重要作用，而且還規(guī)定了行政執(zhí)法的有關(guān)程序，不失為符合我國(guó)階段國(guó)情的明智選擇。行政機(jī)關(guān)10年的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)也證明，《反法》在規(guī)范我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、健全我國(guó)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)法制中起到了十分重要作用。但實(shí)施過程中也暴露出了一些問題，如：法律調(diào)整范圍、與相鄰法律的關(guān)系、立法比較原則和粗線條、立法技術(shù)上不很嚴(yán)密等。而執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)際工作中普遍感到的問題是如何行使職權(quán)查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的問題。這牽扯到行政檢查、行政處罰、行政裁決、行政客體的移交等方面的內(nèi)容。下面我僅就反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法中的行政檢查問題作一探討。
一、行政檢查的概念
行政檢查，或叫行政監(jiān)督檢查，是指具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體，依據(jù)法定監(jiān)督檢查職權(quán)對(duì)一定范圍的行政相對(duì)人是否遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，以及是否執(zhí)行行政決定、命令等情況，進(jìn)行能夠影響相對(duì)人權(quán)益的檢查了解的行為。這一概念包括如下含義：
（一）行政檢查實(shí)施的主體是具有行政監(jiān)督檢查職能的行政主體。在我國(guó)，
根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，它具體是指公安、工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生、技術(shù)監(jiān)督、文化、城建、交通、郵電管理、民航管理、鐵路、煙草專賣，以及專利管理部門等。
（二）行政檢查的對(duì)象是作為相對(duì)人的公民、法人或其它組織。此指的公民
應(yīng)理解為具有民事權(quán)利能力的人，否則應(yīng)將其法定代理人作為行政相對(duì)人。
（三）行政檢查的內(nèi)容是行政相對(duì)人遵守法律、法規(guī)和規(guī)章以及執(zhí)行有關(guān)行
政決定、命令的情況。
（四）政檢查的目的是為了防止和糾正相對(duì)人的違法行為，保障法律、法
規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
二、我國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中有關(guān)行政機(jī)關(guān)行使行政檢查權(quán)的規(guī)定和行政檢查在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法執(zhí)法中的重要作用
《反法》第十六條規(guī)定“縣級(jí)以上監(jiān)督檢查部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，可以進(jìn)行監(jiān)督檢查”，第三條第二款“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)督檢查；法律、行政法規(guī)規(guī)定由其他部門監(jiān)督檢查的，依照其規(guī)定?！?br />從這兩條可以看出，可以對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為行使檢查權(quán)的是縣級(jí)以上的工商部門為主的行政執(zhí)法部門。結(jié)合《反法》其它條款，該類主體主要有：（一）工商行政管理局；（二）國(guó)家專利局；（三）技術(shù)監(jiān)督局；（四）物價(jià)局；（五）衛(wèi)生局；（六）國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)及中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)；（七）文化部和國(guó)家新聞出版屬；（八）城建局等工程主管部門；（九）國(guó)內(nèi)貿(mào)易部，對(duì)外經(jīng)貿(mào)合作部。
《反法》第十七條規(guī)定：“監(jiān)督檢查部門在監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，有權(quán)行使下列職權(quán)：（一）按照規(guī)定程序詢問被檢查的經(jīng)營(yíng)者、利害關(guān)系人、證明人，并要求提供證明材料或者與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為有關(guān)的其它材料；（二）查詢、復(fù)制與不政黨競(jìng)爭(zhēng)行為有關(guān)的協(xié)議、帳冊(cè)、單據(jù)、文件、記錄、業(yè)務(wù)函電和其它資料；（三）檢查與本法第五條規(guī)定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為有關(guān)的財(cái)物，必要時(shí)可以責(zé)令被檢查的經(jīng)營(yíng)者說明該商品的來源和數(shù)量、暫停銷售，聽候檢查，不得轉(zhuǎn)移、隱匿銷毀該財(cái)物?！?br />可以看出，《反法》賜予了監(jiān)督檢查部門詢問權(quán)、調(diào)查取證權(quán)、檢查財(cái)務(wù)權(quán)等權(quán)力。這些權(quán)利的賜予便于行政部門發(fā)現(xiàn)、確定、查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。另一方面也可以看出行政檢查在《反法》執(zhí)法中的重要作用，行政檢查是作出正確的的行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政處罰決定的前提和基礎(chǔ)。首先，它是重要的基礎(chǔ)性工作，只有執(zhí)法人員深入違法行為發(fā)生地，通過一系列的詢問、檢查，才有可能發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的存在；其次它是立案查處的重要保證。“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”是司法的重要原則，而能夠證明案件事實(shí)的是證據(jù)，行政檢查的過程也是搜集證據(jù)的過程，只有執(zhí)法人員按照法律賜予的職能，遵循一定的法律程序，采用必要的手段，收集到必要的證據(jù)，才能據(jù)以對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件立案查處，施以行政處罰。
三、如何正確理解《反法》中關(guān)于行政檢查的規(guī)定，查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為
（一）從《反法》規(guī)定看行政檢查的內(nèi)容。
1.詢問權(quán)。為了查明不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的事實(shí)，執(zhí)行公務(wù)的行政執(zhí)法人員可以對(duì)涉嫌有不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為的經(jīng)營(yíng)主體和其它知情人、證明人進(jìn)行詢問。被詢問者必須如實(shí)陳述并提供相應(yīng)材料。詢問時(shí)要抓住與競(jìng)爭(zhēng)相關(guān)的主要事實(shí)情節(jié)，包括時(shí)間地點(diǎn)來龍去脈、涉及的其他主體及其關(guān)系、因不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)而獲利數(shù)額、被侵害者的實(shí)際損失和間接損失等。詢問調(diào)查要遵循客觀、公正、真實(shí)的原則，不能帶有偏見，又不能先入為主。對(duì)材料要如實(shí)記錄，不可憑主觀好惡隨意取舍，更不能誘導(dǎo)迎合。要充分保障被調(diào)查人的陳述權(quán)，即記錄于其不利的陳述，也要如實(shí)記錄于其有利的陳述，做到不偏不倚。詢問要制作筆錄，字跡要清楚，記錄要準(zhǔn)確，并在全部詢問完畢后，被詢問者審閱有無與其陳述不符之處，然后簽名，詢問者也要簽名并記載詢問時(shí)間、地點(diǎn)、詢問筆錄方可作為證據(jù)使用。
2.調(diào)取證據(jù)權(quán)。在檢查中凡涉及可以證明不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件真相或有利于查明事件真相的證據(jù)材料，執(zhí)法人員有權(quán)調(diào)查取得證據(jù)。包括有關(guān)協(xié)議、帳冊(cè)、單據(jù)。文件、記錄、函電等，必要時(shí)都可以查閱和復(fù)制，作為案件材料和處理的依據(jù)。調(diào)取證據(jù)必須有合法手續(xù)，注意方式方法，對(duì)涉及商業(yè)秘密、技術(shù)秘密的材料，必須為被查對(duì)象保密。證據(jù)妥善保存，不但為了本程序的處理事事有據(jù)，同時(shí)也是為了在當(dāng)事人提起行政復(fù)議，向法院提起行政訴訟時(shí)，可以將一應(yīng)處罰證據(jù)向上級(jí)機(jī)關(guān)和人民法院遞交，因?yàn)樾姓V訟規(guī)定舉證在行政機(jī)關(guān)。
3.監(jiān)督檢查權(quán)。符合《反法》規(guī)定的公務(wù)人員，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和涉嫌進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的人有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督檢查。包括檢驗(yàn)證件、證明、物資、制品、錢財(cái)，并提出責(zé)令改正的措施。監(jiān)督檢查是工商執(zhí)法的主要手段之一，也是最為常用的一種管理方式。通過檢查發(fā)現(xiàn)問題，有可能引起行政處罰程序的發(fā)生。監(jiān)督檢查是作出行政處理決定的前提和基礎(chǔ)，只有檢查發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為情節(jié)嚴(yán)重，或當(dāng)事人對(duì)抗監(jiān)督檢查拒不改正時(shí)，才會(huì)考慮對(duì)之作出進(jìn)一步的行政處罰。
4.調(diào)查權(quán)。調(diào)查就是監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)辦案人員依照法律法規(guī)和政策的規(guī)定，了解情況，搜集證據(jù)查明真相。調(diào)查貫穿于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)全過程，沒有深入細(xì)致的調(diào)查研究，就不可能作出正確的判斷。調(diào)查與檢查不同，檢查只針對(duì)特定的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)嫌疑人，而調(diào)查可以圍繞查明真相這一中心，對(duì)一切知情人、證人進(jìn)行。調(diào)查也同樣要實(shí)事求是、客觀、公正、全面。調(diào)查形成的材料要進(jìn)行綜合分析，辨別真?zhèn)魏涂尚懦潭?，然后作出正確判斷。
（二）對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為行政檢查的程序。
我過目前尚未制定行政程序法典，只有個(gè)別 行法律法規(guī)中有少量規(guī)定。根據(jù)行政學(xué)原理及《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，結(jié)合《反法》，在行政檢查中應(yīng)遵循下列程序規(guī)則：
1.表明身份。行政執(zhí)法人員在查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，應(yīng)佩帶公務(wù)標(biāo)志或出示機(jī)關(guān)證件，以表明自己有權(quán)執(zhí)法的身份?！斗捶ā返谑藯l規(guī)定：“監(jiān)督檢查部門工作人員監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示檢查證件”?！缎姓幜P法》第三十七條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示證件”?！豆ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“辦案人員在調(diào)查取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示縣級(jí)以上工商行政管理機(jī)關(guān)的證明文件”。
2.除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，對(duì)有關(guān)實(shí)物場(chǎng)所實(shí)施監(jiān)督檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人到場(chǎng)，進(jìn)行公開檢查。當(dāng)事人無正當(dāng)理由拒不到場(chǎng)的，不影響檢查的進(jìn)行。但行政監(jiān)督檢查人員有為相對(duì)方保守技術(shù)秘密和商業(yè)秘密的義務(wù)。如果行政主體違反規(guī)定，必須對(duì)因泄密而給相對(duì)方造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任。
3.行政檢查必須按照法定時(shí)間或正常時(shí)間及時(shí)進(jìn)行，不得拖延而超過正常檢查所需時(shí)間，應(yīng)堅(jiān)決杜絕變相拘禁或扣押，否則，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
4.對(duì)涉及公民基本權(quán)利的某些特別檢查，必須有法律的明確授權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合法定特別要件和方式。
5.說明理由。在作出不利于相對(duì)方的檢查結(jié)論前要允許相對(duì)方陳述和申辯，并說明作出監(jiān)督檢查結(jié)論的理由。
6.告知權(quán)利。行政主體應(yīng)在作出不利于相對(duì)方監(jiān)督檢查結(jié)論后，告知相對(duì)方相應(yīng)的救濟(jì)手段。
（三）對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為行政檢查的結(jié)果。
對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為實(shí)施行政檢查的目的是為了搜集證據(jù)進(jìn)而作出行政處罰；所以反不正當(dāng)行政檢查工作進(jìn)行后應(yīng)作如下工作：第一，對(duì)所搜集的證據(jù)進(jìn)行整理分析，從中得出不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的性質(zhì)及危害程度的結(jié)論。從前段的行政檢查的內(nèi)容我們可以得知，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的行政檢查有可能搜集到如下證據(jù)，一是當(dāng)事人的陳述；二是證人的證言；三是書證，即與案件事實(shí)有關(guān)的報(bào)表、帳冊(cè)、票據(jù)等；四是物證既檢查機(jī)關(guān)責(zé)令停止銷售、就地封存等候處理的物品。上述證據(jù)經(jīng)收集后，需要進(jìn)行科學(xué)的分析。對(duì)于當(dāng)事人的陳述和證人證言，應(yīng)從敘述人的態(tài)度、身份、經(jīng)歷等方面綜合考慮，從而對(duì)人證的可靠性、真實(shí)性作出判斷，同時(shí)要重點(diǎn)考慮與其他證據(jù)相互印證。對(duì)于有關(guān)書證，就反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)查處來看，主要是有關(guān)財(cái)務(wù)方面的文件，需要我們利用會(huì)計(jì)學(xué)的知識(shí)，運(yùn)用財(cái)務(wù)分析的方法進(jìn)行科學(xué)的研究，從而對(duì)原始憑證、記帳憑證、總帳、分帳的票票核對(duì)，帳帳核查中發(fā)現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為資金運(yùn)用的問題。對(duì)于物證，需要進(jìn)行技術(shù)堅(jiān)定的，應(yīng)及時(shí)就地抽樣送交有關(guān)部門鑒定，由于《反法》沒有賦予監(jiān)督檢查部門查封扣押的權(quán)力，所以對(duì)于涉案財(cái)物，只能采取就地封存措施，這就需要執(zhí)法人員在執(zhí)行過程中要向涉案人講明厲害關(guān)系，說明擅自轉(zhuǎn)移，隱匿封存物品的法律結(jié)果，同時(shí)要做好記錄，以備檢查。
第二個(gè)后果，行政檢查的目的是為了作出行政處罰，所以對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為檢查結(jié)束后，實(shí)際上進(jìn)入了行政處罰程序，行政處罰我國(guó)法律法規(guī)有明文規(guī)定，我們應(yīng)嚴(yán)格按照《行政處罰法》和《工商行政機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》等部門規(guī)章去做，這里不再詳細(xì)論述。
?。ㄋ模?duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為行政檢查的監(jiān)督。
如前所述，由于我國(guó)沒有單獨(dú)的行政程序法，所以對(duì)行政檢查工作的監(jiān)督?jīng)]有系統(tǒng)的全面的具體的規(guī)定，不過根據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)，主要是《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等的規(guī)定和立法精神我們可以大概指出，監(jiān)督有以下幾方面的內(nèi)容：1.行政檢查必須在合法的情況下進(jìn)行，即不得違反我國(guó)法律法規(guī)有的對(duì)執(zhí)法程序方面的規(guī)定。以及各執(zhí)法部門對(duì)各自領(lǐng)域內(nèi)執(zhí)法行為所做的有關(guān)規(guī)定。2.行政檢查應(yīng)接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，它應(yīng)包括實(shí)際檢查人員資格問題、授權(quán)問題、執(zhí)法人員違紀(jì)違規(guī)的處理問題等。3.行政檢查還應(yīng)接受社會(huì)和群眾的監(jiān)督。雖然行政檢查只是行政行為的一個(gè)方面，而且它只是對(duì)某些個(gè)別行政行為相對(duì)人實(shí)施的，但它畢竟觸及的是公民、法人和有關(guān)組織的利益，所以應(yīng)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，而社會(huì)監(jiān)督可以有效的防止行政檢查權(quán)的濫用，保護(hù)想對(duì)人的合法權(quán)益不受侵犯。
四、《反法》中有關(guān)行政檢查規(guī)定上的瑕疵及改進(jìn)建議
《反法》十七條規(guī)定了檢查機(jī)關(guān)在監(jiān)督檢查反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)的幾項(xiàng)權(quán)力，但從實(shí)踐看該條規(guī)定可操作性不強(qiáng)，核心問題是沒有賦予檢查部門查封扣押涉案物品的權(quán)力和依法查封凍結(jié)涉案人帳戶的權(quán)力，致使在實(shí)際工作中，涉案人轉(zhuǎn)移、隱匿財(cái)務(wù)現(xiàn)象十分普遍，使執(zhí)法工作陷入困境。另外，《反法》就執(zhí)法程序的規(guī)定過于簡(jiǎn)單，《反法》在十八條指出要求監(jiān)督檢查工作人員檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示檢查證件，并未對(duì)案件的受理、審查、調(diào)查、取證等具體規(guī)定。
對(duì)上述問題，我認(rèn)為應(yīng)從立法上解決?！斗捶ā穼?shí)施已來，各地出臺(tái)了不少《條例》這是根據(jù)我過地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不均衡的現(xiàn)狀做出的選擇。所以各地應(yīng)根據(jù)自己情況在《反不正當(dāng)條例》中對(duì)執(zhí)法程序做出規(guī)定，以利于操作。另外希望國(guó)家盡早出臺(tái)《行政程序法》，從根本上解決行政執(zhí)法程序問題。
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