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論反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中的行政裁決

2014-08-28 00:00:00

 

     行政執(zhí)法權(quán)主要包括行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、行政裁決權(quán)。從我國(guó)當(dāng)前的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法現(xiàn)狀看,工商機(jī)關(guān)一般只行使了前兩項(xiàng)權(quán)力,而對(duì)行政裁決權(quán)放棄使用。被侵權(quán)者要獲得侵權(quán)賠償,只有向人民法院起訴獲得法律救濟(jì)。這一現(xiàn)象牽涉到一些比較復(fù)雜的法律問題、執(zhí)法指導(dǎo)思想問題和對(duì)被侵權(quán)主體權(quán)益的救濟(jì)問題,因此有必要進(jìn)行一些分析探討。

    提出這一問題的必要性

 

    《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》是一個(gè)多重保護(hù)客體的法,他保護(hù)的是三方面的權(quán)益:一、國(guó)家正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序;二、被不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益;三、消費(fèi)者的合法權(quán)益。這三項(xiàng)功能中,核心是第二項(xiàng),即被不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為直接損害的經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益。而對(duì)這些主體的權(quán)益救濟(jì)的方式,除了排除妨礙(處罰懲戒、責(zé)令停止侵害),更重要的是權(quán)益的賠償和補(bǔ)償。而自從該法實(shí)施到現(xiàn)在,絕大多數(shù)經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)查處的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,一般都是罰款上交國(guó)庫(kù),沒有賠償經(jīng)濟(jì)的裁定。國(guó)家公平交易局1996年編的《不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案例精選》中收錄了全國(guó)50件處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的典型案例,總體執(zhí)法質(zhì)量都是比較好的,但沒有一例行政裁決的內(nèi)容。*可見這不是一省一市的個(gè)別現(xiàn)象, 而是涉及到對(duì)法律規(guī)定本意的理解問題和行政執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的一種價(jià)值取向問題。由于只罰不裁,使執(zhí)法實(shí)踐同立法本意出現(xiàn)了錯(cuò)位,影響了執(zhí)法效果。這一事實(shí)的存在導(dǎo)致了以下的問題:1.同法律本意不符,喪失了該法的一大部分功能。2.使被侵害者得不到合法的法律救濟(jì)。由于工商處理過的案件法院一般不再受理,民事賠償訴訟也無(wú)從提起。3.對(duì)工商機(jī)關(guān)長(zhǎng)久執(zhí)法不利。因?yàn)椴徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件主要靠行政執(zhí)法,實(shí)踐中處理的90%以上靠工商機(jī)關(guān),如果當(dāng)事人向工商機(jī)關(guān)舉報(bào)后都得不到賠償和補(bǔ)償,勢(shì)必影響其向工商機(jī)關(guān)尋求幫助的積極性。4.不利于提高管理效率和降低管理成本。因?yàn)槿绨从械膶W(xué)者認(rèn)為的那樣參照有的國(guó)家的做法,由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢查處罰,另由法院對(duì)同一案件的民事賠償部分進(jìn)行裁判,則會(huì)大大增加國(guó)家管理的精力和當(dāng)事人的精力,也有違我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》合并執(zhí)法的原則規(guī)定。同時(shí)也不利于發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)特長(zhǎng)。

 

    只罰不裁的復(fù)雜原因

 

    筆者同許多第一線的和高層次的工商機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員探討過這一問題,占主流的思想是認(rèn)為這是一個(gè)實(shí)際存在的有待解決的問題,但目前還是只能這樣辦。個(gè)中的原因,有許多復(fù)雜的因素。

 

    一、法律規(guī)定模糊?!斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”,對(duì)處罰和裁決沒有規(guī)定。在第20條中規(guī)定:“被侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為損害的,可以向人民法院提起訴訟?!边@一規(guī)定造成了一種誤解,以為侵權(quán)賠償工商機(jī)關(guān)可以不管了。由于法律規(guī)定有這些模糊界域,執(zhí)法實(shí)踐中就可以各取所需,導(dǎo)致只罰不裁現(xiàn)象。

 

    二、思維定勢(shì)原因。長(zhǎng)期以來,我們行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在運(yùn)用行政檢查和行政處罰權(quán)力時(shí),都比較駕輕就熟,得心應(yīng)手,在行使司法裁斷性質(zhì)的行政裁決權(quán)力時(shí),就感到生疏,由此形成了一種思維定勢(shì),片面理解行政執(zhí)法權(quán),以為行政執(zhí)法只要制止了違法行為并進(jìn)行了處罰就行了。對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,無(wú)論被侵權(quán)人有沒有提出賠償請(qǐng)求,一般都處罰侵權(quán)人了事,不支持請(qǐng)求人的要求。

 

    三、怕麻煩圖省事。由于行政裁決涉及賠償事實(shí)和證據(jù)的查證和質(zhì)證,涉及賠償額的計(jì)算,當(dāng)事人雙方意見的調(diào)解和裁定,在裁定以后,還有可能造成當(dāng)事人因賠償問題不服引起的雙方向法院起訴,工商機(jī)關(guān)還要花精力對(duì)付訴訟,因此一般對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的查處就限于行政處罰,對(duì)賠償部分一推了之,要當(dāng)事人自己解決或另起訴法院解決。

 

    四、被侵權(quán)主體被忽略或不在場(chǎng)。有不少不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)案件被發(fā)現(xiàn)后,工商機(jī)關(guān)可以主動(dòng)查處,不象法院受案不告不理,必須有原告,而可以在沒有原告的情況下進(jìn)行查處。有的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為,侵權(quán)是泛主體的,如“最好的”,“唯一的”之類的廣告行為,侵權(quán)的對(duì)象本來就比較模糊而不特定,因此在查處中往往沒有“原告”。有的案件中,雖有原告舉報(bào),一般立案后就成了工商機(jī)關(guān)和被查處對(duì)象兩家的事,“原告”完全被忽略,賠償請(qǐng)求也被忽略了。

 

    五、賠償執(zhí)行機(jī)制問題。行政執(zhí)行現(xiàn)在正在成為一個(gè)難點(diǎn),有時(shí)連代表國(guó)家權(quán)益的處罰內(nèi)容都無(wú)法執(zhí)行,因此對(duì)平等民事主體的賠償內(nèi)容,執(zhí)行就更為不易。有的案件移送法院執(zhí)行后,法院由于案件多力量少,也拒絕收案或不能及時(shí)執(zhí)行,當(dāng)事人向工商機(jī)關(guān)要求,造成久拖不決的問題。因此有的工商機(jī)關(guān)干脆一開始就推出不管。

 

    不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政裁決的法律依據(jù)

 

    行政裁決,是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法時(shí),行使象法院一樣的居中裁斷的職能,對(duì)平等主體之間民事賠償糾紛,依照事實(shí)和法律作出具有法律效力的裁定。行政裁決和行政處罰雖然在執(zhí)法主體上是一樣的,但執(zhí)法主體的性質(zhì)和調(diào)整的對(duì)象是不同的。行政處罰是國(guó)家機(jī)關(guān)同被處罰者兩者之間形成的處罰與被處罰的法律關(guān)系,是不平等的,單方的行為,適用的是行政管理法律規(guī)范,法律后果是一種懲罰,罰款受益人是國(guó)家;處罰權(quán)調(diào)整的是國(guó)家公權(quán)利,因此不能由執(zhí)法人員自行處置,不能調(diào)解。行政裁決是國(guó)家機(jī)關(guān)、和兩方當(dāng)事人之間形成的三方主體的法律關(guān)系,國(guó)家機(jī)關(guān)不是權(quán)利義務(wù)的一方,而是居間的裁斷人,由國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)平等主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系作出裁斷。適用的是民事法律規(guī)范,法律后果是一種民事上的法律救濟(jì),受益人是被侵害人。可以適用民事調(diào)解。

 

    在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中,行政機(jī)關(guān)可以不可以行使行政裁決權(quán),在國(guó)際上并沒有完全一致的做法。有的國(guó)家是侵權(quán)調(diào)查和行政處罰由公平交易委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)行使,刑事追訴也由其提起;民事賠償則由當(dāng)事人自己向法院起訴;有的國(guó)家則可以直接由行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行侵權(quán)調(diào)查后直接作出處罰決定和賠償裁決。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《公平交易法》第32條還規(guī)定了損害額3倍以下的懲罰性賠償,由法院裁判。

 

    我國(guó)行政法律法規(guī)中對(duì)行政機(jī)關(guān)明確規(guī)定了行政裁決的權(quán)力。如《森林法》第34條“由林業(yè)主管部門責(zé)令賠償損失”,《漁業(yè)法》第29條規(guī)定“由漁政主管部門責(zé)令賠償損失并處罰款”,第25條“由縣以上人民政府責(zé)令賠償”?!吨伟补芾硖幜P條例》和《交通事故處理辦法》都規(guī)定公安機(jī)關(guān)有權(quán)就損害賠償問題作出行政裁決。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第4 條規(guī)定了公民組織對(duì)行政裁決不服的可以提起行政訴訟。因此行政裁決權(quán)是我國(guó)行政執(zhí)法中廣泛享有的固有權(quán)力。

 

    在《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中,行政裁決權(quán)沒有明確規(guī)定,但全面理解法律,可以認(rèn)為是享有這一權(quán)力的?!斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第3 條規(guī)定了“縣以上工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督檢查”,因此這個(gè)法的執(zhí)行主體主要是工商局。在第20條中規(guī)定:“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定,給被侵害者造成損害的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。被侵害的經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益受到不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為損害的,可以向人民法院提起訴訟?!本C合理解行政執(zhí)法權(quán)的內(nèi)容和這兩條法律規(guī)定,并沒有排除工商機(jī)關(guān)在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的行政裁決權(quán)。因?yàn)椋?.行政裁決是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的固有權(quán)力;2.反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的主體,法律規(guī)定主要為工商機(jī)關(guān),在實(shí)踐中絕大多數(shù)案件是由工商機(jī)關(guān)在處理;3.法律規(guī)定侵權(quán)賠償“可以”向法院起訴,而不是“應(yīng)當(dāng)”或者“必須”向法院起訴;4.最相類似的《商標(biāo)法》第39條和《專利法》第60條規(guī)定,侵權(quán)賠償可以由工商機(jī)關(guān)和專利機(jī)關(guān)作出裁定,而商標(biāo)法又是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》“法律責(zé)任”一章中明確指引適用的。因此,在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中,工商機(jī)關(guān)不但有權(quán),而且應(yīng)該就民事侵權(quán)賠償問題作出裁定。

 

    反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政裁決,適用于對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為主體進(jìn)行行政檢查和行政處罰時(shí),被侵害者同時(shí)提出賠償要求,而不想提起司法賠償訴訟之時(shí)。其范圍,可以適用于所有各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為中造成侵害損失,被侵者提出賠償請(qǐng)求的案件。工商行政裁決主要有三類:權(quán)屬糾紛裁決,侵權(quán)糾紛裁決,損害賠償糾紛裁決。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中這三種糾紛裁決都會(huì)遇到,但主要是賠償糾紛裁決。在裁決時(shí)要遵循行政執(zhí)法的基本原則,以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩,查明侵權(quán)事實(shí)和損害的確鑿證據(jù),以及互相間的因果關(guān)系,依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第20條規(guī)定的賠償計(jì)算方法確定賠償。要考慮侵權(quán)人的實(shí)際獲利、被侵人的實(shí)際損失、聲譽(yù)損失和間接損失、為調(diào)查侵權(quán)行為行為支出的費(fèi)用等,進(jìn)行綜合考慮確定。在處罰和賠償同時(shí)適用時(shí),應(yīng)該先以違法所得保障賠償部分,其余部分進(jìn)行罰款或沒收處罰。即應(yīng)適用救濟(jì)功能優(yōu)先原則。

 

    行政裁決的法律后果

 

    行政裁決具有確定力,非依法定方式不得撤銷;具有約束力,糾紛雙方都必須遵守;具有執(zhí)行力,即對(duì)已發(fā)生法律效力的裁定當(dāng)事人不主動(dòng)履行的,可以由行政機(jī)關(guān)或者移送人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

 

    行政裁決會(huì)導(dǎo)致五種后果:一是生效后當(dāng)事人自動(dòng)履行;二是生效后被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行;三是被申請(qǐng)移送法院強(qiáng)制執(zhí)行;四是在當(dāng)事人提起行政復(fù)議后被復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷和變更;五是在被當(dāng)事人不服起訴后被法院依法撤銷。

 

    反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)執(zhí)行問題沒有作明確的規(guī)定,要按相關(guān)法律如《行政訴訟法》等的規(guī)定辦理。一般說,其程序同行政處罰的執(zhí)行是基本相同的?!斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第29條規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)監(jiān)督檢查部門作出的行政處罰不服的,可以在收到處罰決定15天內(nèi)向上一級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議;對(duì)復(fù)議決定不服的,可以自收到復(fù)議書15天內(nèi)向法院起訴,也可以直接向法院起訴。對(duì)于執(zhí)行,《行政處罰法》規(guī)定當(dāng)事人應(yīng)在決定的期限內(nèi)自覺履行,或申請(qǐng)法院自覺強(qiáng)制執(zhí)行?!缎姓V訟法》第66條規(guī)定:“公民法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的,行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行,或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?!?br />
 

    對(duì)于不服行政裁決的訴訟,人民法院將按行政案件審理,而且只有維持和撤銷兩種選擇。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的意見》第45條規(guī)定:人民法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)關(guān)于賠償問題的裁決和強(qiáng)制性補(bǔ)償問題的裁決不服的,按行政案件受理。而按該法規(guī)定,法院對(duì)行政處罰顯失公正的,才有變更權(quán),對(duì)其他的行政行為,只有撤銷和維持兩種判決權(quán),不可以對(duì)行政行為進(jìn)行變更,以免侵越行政權(quán)。這些法律規(guī)定,給及時(shí)合理地處理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)賠償問題,增加了難度。法院審判后認(rèn)為工商機(jī)關(guān)賠償裁決顯屬不當(dāng)?shù)?,只有在撤銷后,判令工商機(jī)關(guān)重作裁定。這樣勢(shì)必加重當(dāng)事人和工商機(jī)關(guān)的訟累。為解決這一矛盾,有的學(xué)者提出,一旦當(dāng)事人起訴,法院就應(yīng)作為民事案件受理,而完全可以將工商機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的裁定棄置一旁,等于宣布裁定無(wú)效。**這一觀點(diǎn)一是同最高人民法院的司法解釋不一致,二會(huì)損害行政執(zhí)法權(quán),損害工商機(jī)關(guān)的裁決積極性,因此也引起了爭(zhēng)議。*** 有的學(xué)者認(rèn)為行政裁決訴訟既不是單純的行政訴訟,也不是單純的民事訴訟,而是行政附帶民事訴訟。兩者互相依存,不可分割,行政訴訟的解決是民事訴訟解決的前提。****在法理上看,這種觀點(diǎn)是對(duì)的,但在實(shí)踐中,只能按最高人民法院的司法解釋執(zhí)行。

 

    為解決這些法律規(guī)定的矛盾,工商機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中有三點(diǎn)可以注意:一、要在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法中充分考慮行政裁決的運(yùn)用,保護(hù)被侵權(quán)主體的合法權(quán)益,因?yàn)樵趯?shí)踐中工商處理過的法院一般就不受理,當(dāng)事人無(wú)法再獲得法律救濟(jì);二、可以對(duì)賠償部分盡量進(jìn)行行政調(diào)解,因?yàn)檎{(diào)解是當(dāng)事人自己處分自己的民事權(quán)利,協(xié)議達(dá)成生效后就有執(zhí)行力;三、如果行政機(jī)關(guān)決定只處罰而不對(duì)賠償作出裁定,那么可以在《行政處罰決定書》中寫明,如不服本決定,可以在幾天內(nèi)向某機(jī)關(guān)提起復(fù)議申請(qǐng)或直接向某法院起訴;被侵害人某單位的損害賠償請(qǐng)求,可以另行向某某人民法院直接起訴。這樣,可以防止法院因約定不明而故意推諉,當(dāng)事人也有了起訴的直接依據(jù),使法律救濟(jì)得以落實(shí)。



 來源:《中國(guó)行政管理》1998年第2期  日期:2005-07-08