美國(guó)紡織品特別保障措施對(duì)我國(guó)的影響及對(duì)策
2014-08-28 00:00:00
摘要：本文以中美貿(mào)易爭(zhēng)端的近期動(dòng)向?yàn)楸尘?，從法律?shí)體與程序兩方面介紹了美國(guó)提出紡織品特別保障措施的法律依據(jù)，指出我國(guó)政府作為應(yīng)對(duì)的主要力量除在雙邊框架內(nèi)尋求解決方案外，更應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略上盡量減小此案對(duì)未來(lái)紡織品特別保障措施案的先例影響。
關(guān)鍵詞：中美貿(mào)易爭(zhēng)端 紡織品特別保障措施 應(yīng)對(duì)措施
. . 2005年8月18日,在舊金山聯(lián)合舉行的中美紡織品第三輪貿(mào)易談判未能達(dá)成協(xié)議，雙方商定第四輪磋商八月底舉行。雙方在原則性問(wèn)題上存在一些分歧。中方再三強(qiáng)調(diào)，中美之間的出口順差不是傷害美國(guó)經(jīng)濟(jì)的緣由。美國(guó)方面希望本次磋商給制造商們帶來(lái)更多的確定性。他認(rèn)為兩天的會(huì)談取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中方對(duì)于美方提交的協(xié)議，給予了詳盡和具有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。9月6日,中國(guó)同歐盟經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多月的磋商,對(duì)中國(guó)出口歐盟的被配額阻于港口的紡織品進(jìn)行有條件入關(guān),初步解決了爭(zhēng)端。紡織品貿(mào)易正在成為中國(guó)同相關(guān)國(guó)家貿(mào)易爭(zhēng)端的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。
. . 中美之間的紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端由來(lái)已久。2003年11月17日，美國(guó)政府紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì) (CITA) 宣布對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的三種紡織品實(shí)行特別保障措施。12月24日，美方正式通知我國(guó)政府。從該日起，進(jìn)入美國(guó)的原產(chǎn)于中國(guó)的針織布、睡衣及胸衣均受到不超過(guò)前一年進(jìn)口量百分之七點(diǎn)五的配額限制。這不僅對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)這三種產(chǎn)品的企業(yè)、以及包括農(nóng)牧業(yè)在內(nèi)的上游企業(yè)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。更為嚴(yán)重的是，美國(guó)這一行動(dòng)可能只是即將浮出水面的冰山一角，我國(guó)的這三種紡織品還面臨著遭其它世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱“WTO”）成員配額限制的危險(xiǎn)?；趪?guó)內(nèi)紡織業(yè)從業(yè)人員將近一億人的現(xiàn)實(shí)，這不能不成為一個(gè)關(guān)系到中國(guó)全球化經(jīng)濟(jì)利益的重要問(wèn)題。
. . 盡管報(bào)刊文章上對(duì)此問(wèn)題已有許多深入精辟的分析，但對(duì)紡織品保障措施認(rèn)識(shí)上仍存在一些誤區(qū)。比如，有文章認(rèn)為美國(guó)此舉在中國(guó)赴美采購(gòu)團(tuán)出發(fā)在即，表現(xiàn)縮小貿(mào)易逆差的意愿的情況下做出“顯得突然”。這反映出對(duì)美方的工作程序不夠了解。根據(jù)美國(guó)政府有關(guān)程序，對(duì)這三種紡織品是否實(shí)施保障措施的決定應(yīng)該在2003年11月17日前做出，因此，該決定與中國(guó)赴美采購(gòu)團(tuán)“撞車(chē)”純屬巧合。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為美國(guó)生產(chǎn)三種紡織品的從業(yè)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于中國(guó)，美國(guó)政府此舉不公正。拋去美國(guó)政府決策是否符合世貿(mào)組織法不說(shuō)，此種觀點(diǎn)忽略了紡織品貿(mào)易保障條款是針對(duì)保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益而設(shè)，美國(guó)政府并無(wú)權(quán)衡國(guó)外產(chǎn)業(yè)利益的義務(wù)。不久前，溫家寶總理提出解決中美貿(mào)易爭(zhēng)端的五項(xiàng)原則，其中之一就是避免貿(mào)易問(wèn)題政治化。這既是對(duì)美國(guó)朝野近期喧囂的反華評(píng)論的反擊，也是對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)界的要求。在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中，我們應(yīng)該有理有力的維護(hù)我國(guó)利益不受世界貿(mào)易保護(hù)主義的損害。單純口頭抗議，甚至威脅抵制，恐怕于事無(wú)補(bǔ)。鑒于此，本文將首先介紹分析美國(guó)對(duì)華實(shí)施紡織品貿(mào)易保障的法律依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上提出中國(guó)政府可采取的對(duì)策。
一．美國(guó)對(duì)我國(guó)紡織品實(shí)施特別保障措施的法律依據(jù)
（一）實(shí)體規(guī)定
根據(jù)WTO于1994年通過(guò)的《紡織品與服裝協(xié)定》，大多數(shù)紡織品的全球貿(mào)易配額在2004年底都將被取消。但是，出于對(duì)中國(guó)紡織品在進(jìn)入世貿(mào)組織后擠占世界市場(chǎng)的擔(dān)心，以美國(guó)為首的WTO的一些成員在中國(guó)入世談判期間對(duì)中國(guó)的紡織品提出了更多的條件。這就是《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告書(shū)”）的第242段和第246段所規(guī)定的“特定產(chǎn)品過(guò)渡性保障措施”。
. . 根據(jù)報(bào)告書(shū)第242段，在全球紡織品貿(mào)易配額取消后的四年內(nèi)，各成員在某些情況下仍有權(quán)對(duì)中國(guó)的紡織品采取特別限制措施：“如一WTO成員認(rèn)為《紡織品與服裝協(xié)定》所涵蓋的原產(chǎn)于中國(guó)的紡織品和服裝產(chǎn)品自《WTO協(xié)定》生效之日起，由于市場(chǎng)擾亂，威脅阻礙這些產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展，則該成員可請(qǐng)求與中國(guó)進(jìn)行磋商，以期減輕或避免此市場(chǎng)擾亂”。“在接到磋商請(qǐng)求后，中國(guó)同意將對(duì)磋商所涉及的…產(chǎn)品控制在…不超過(guò)當(dāng)月前最近的14個(gè)月的前12個(gè)月進(jìn)入該成員數(shù)量的7.5%的水平”。
. . 另?yè)?jù)第246段，進(jìn)口國(guó)的有關(guān)主管機(jī)關(guān)在判定“市場(chǎng)擾亂”時(shí)，可以具體考慮以下客觀因素：(1) 調(diào)查對(duì)象（中國(guó)）產(chǎn)品的進(jìn)口量；(2) 進(jìn)口對(duì)該WTO成員市場(chǎng)中同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品價(jià)格的影響；(3) 進(jìn)口對(duì)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。美國(guó)在中國(guó)加入世貿(mào)組織議定書(shū)通過(guò)后制定的貿(mào)易法中對(duì)“市場(chǎng)擾亂”的定義與《報(bào)告書(shū)》基本一致。
（二）程序規(guī)定
. . 美國(guó)政府于2003年5月21日頒布《關(guān)于審理公眾要求實(shí)施中國(guó)進(jìn)口紡織與服裝保障措施的程序》（以下簡(jiǎn)稱“審理程序”），完成國(guó)內(nèi)立法工作，具體規(guī)定了特別保障條款的實(shí)施程序。
. . 根據(jù)《審理程序》，紡織品保障措施的主管機(jī)關(guān)為紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)。該委員會(huì)由來(lái)自國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、商務(wù)部、勞工部以及貿(mào)易代表辦公室的代表組成，商務(wù)部代表?yè)?dān)任主席，委員會(huì)的行政事務(wù)由商務(wù)部的紡織品貿(mào)易辦公室承擔(dān)。任何有資格的實(shí)體如企業(yè)、行會(huì)或工會(huì)均可提出對(duì)中國(guó)紡織品實(shí)施保障措施的申請(qǐng)。如申請(qǐng)信息充分，該委員會(huì)則頒布立案通知并邀請(qǐng)公眾對(duì)申請(qǐng)?zhí)岢鰰?shū)面評(píng)論意見(jiàn)。公眾評(píng)論期為60天，在此期間，該委員會(huì)將由主席為首審閱評(píng)論意見(jiàn)，并在公眾評(píng)論期結(jié)束后投票決定是否向中國(guó)提出磋商要求。
綜上所述，特別保障措施是中國(guó)在入世時(shí)所作出的一項(xiàng)相當(dāng)特殊的承諾。首先，從適用對(duì)象上來(lái)看，其僅僅針對(duì)的是原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品，而一般情況下，WTO所允許的其他保障措施則僅針對(duì)產(chǎn)品，對(duì)所有成員均適用，是“對(duì)事不對(duì)人”。其次，根據(jù)《報(bào)告書(shū)》和美國(guó)國(guó)內(nèi)立法的規(guī)定，只要美國(guó)單方面認(rèn)定中國(guó)的紡織品對(duì)本國(guó)產(chǎn)品貿(mào)易造成了市場(chǎng)擾亂，即可要求與中國(guó)政府進(jìn)行磋商?！笆袌?chǎng)擾亂”的標(biāo)準(zhǔn)采用諸如“實(shí)質(zhì)性損害”等措辭，比反傾銷或一般保障條款中采用的“嚴(yán)重?fù)p害”的要求要低。另外，“重要原因”不同于“唯一原因”，不要求該原因在若干因素中處于主導(dǎo)地位或比其他因素更顯重要，這顯然減輕了美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)的舉證責(zé)任，從而向其提供了較傳統(tǒng)的反傾銷訴訟更為便利的貿(mào)易保護(hù)手段?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這些不利因素都會(huì)給中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)磋商談判增加不小的難度。
二. 我國(guó)政府應(yīng)取之對(duì)策
. . 筆者認(rèn)為，在此次中美貿(mào)易磋商談判中，我國(guó)政府的基本策略應(yīng)當(dāng)包括兩方面。一方面是正面一戰(zhàn)，通過(guò)對(duì)“市場(chǎng)擾亂”判定標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握，促使中美雙方及早達(dá)成雙方滿意的解決方案；另一方面，即使磋商無(wú)果，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略上盡量減小此案對(duì)未來(lái)紡織品特別保障措施案的先例影響。
（一）促使中美雙方及早達(dá)成雙方滿意的解決方案
美國(guó)對(duì)華三類產(chǎn)品實(shí)施特別保障措施的基礎(chǔ)顯然在于“市場(chǎng)擾亂”四個(gè)字。根據(jù)紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)目前公開(kāi)的申請(qǐng)人提供的數(shù)據(jù)，原產(chǎn)于中國(guó)的三類進(jìn)口產(chǎn)品是否對(duì)美國(guó)市場(chǎng)構(gòu)成擾亂是值得推敲的。
. . 1.進(jìn)口數(shù)量。在本案中，根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人在申請(qǐng)書(shū)中提供的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，原產(chǎn)于中國(guó)的三類進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增長(zhǎng)均集中發(fā)生在2002年，如針織布的進(jìn)口量在該年增長(zhǎng)5％，胸衣增長(zhǎng)15％，睡衣增長(zhǎng)20％，這是中國(guó)入世后紡織品配額放開(kāi)，國(guó)際大分銷商直接進(jìn)入中國(guó)采購(gòu)所帶來(lái)的直接后果。但另一方面，本案并非是因?yàn)槿蛐缘纳a(chǎn)過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)不景氣而導(dǎo)致進(jìn)口激增，在中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也在增長(zhǎng)。而且，美國(guó)國(guó)內(nèi)的申請(qǐng)人對(duì)進(jìn)口量的變化有多年豐富的經(jīng)驗(yàn)，也有充足的機(jī)會(huì)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)幅度，特別是如針織布這樣小規(guī)模慢速的增長(zhǎng)，是否足以導(dǎo)致美國(guó)市場(chǎng)的擾亂，是值得討論的。
. . 2.實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅。根據(jù)美國(guó)申請(qǐng)人的數(shù)據(jù)，美國(guó)產(chǎn)品占本國(guó)市場(chǎng)的份額和中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品所占之份額似乎處于此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。對(duì)此，我國(guó)政府可以聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)師對(duì)實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的指控進(jìn)行評(píng)估，并且應(yīng)當(dāng)在一個(gè)統(tǒng)一的商業(yè)背景下，綜合考慮與該產(chǎn)業(yè)所處狀況有關(guān)的所有因素，比如，生產(chǎn)設(shè)備的閑置，公司不能在合理贏利水平上運(yùn)作，失業(yè)或就業(yè)不足，生產(chǎn)，銷售，庫(kù)存，生產(chǎn)能力和生產(chǎn)利用，生產(chǎn)率，利潤(rùn)，資本支出以及研發(fā)支出等。
. . 3.因果關(guān)系。進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)必須是導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的重要原因。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)首先在經(jīng)濟(jì)師的協(xié)助下，找出其他導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的原因，比如企業(yè)兼并和經(jīng)濟(jì)不振可能使受進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)影響的廠家和未受影響的廠家均處于類似狀況，又比如來(lái)源于其他國(guó)家的進(jìn)口也有可能導(dǎo)致短期擾亂。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步分析中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)是否直接導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)損害的發(fā)生，以及產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)是否僅僅是產(chǎn)業(yè)損害的次要原因。
. . 4.實(shí)施特別保障措施對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人和消費(fèi)者的影響。保障措施的實(shí)施并不能使美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人成為更強(qiáng)大的或是具有持續(xù)發(fā)展力的產(chǎn)業(yè)，反而只能靠犧牲國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的利益給其帶來(lái)暫時(shí)的支持。我國(guó)政府可以通過(guò)同美國(guó)消費(fèi)者團(tuán)體合作，提供證據(jù)表明低廉的紡織品的重要性，從而在磋商中取得戰(zhàn)略性的效果。
（二）尋求其他解決渠道，減小本案的先例影響
. . 在必要情況下，我國(guó)政府應(yīng)該利用世貿(mào)組織貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制（DSB），抗議美國(guó)對(duì)我紡織品的特別保障措施，以達(dá)到縮小不利影響的目的。貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)則相對(duì)美國(guó)、歐盟國(guó)內(nèi)法而言更合理、更公正。在現(xiàn)有的體制框架下，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)積極利用這一機(jī)制解決與發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易爭(zhēng)端。從更深遠(yuǎn)的意義考慮，將此次紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端提交世貿(mào)爭(zhēng)端解決機(jī)制，是更好地熟悉游戲規(guī)則、應(yīng)對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的更多、更復(fù)雜的貿(mào)易糾紛作“熱身運(yùn)動(dòng)”的舉措。
. . 同時(shí)，值得我們重視的是，美國(guó)是尊崇“自由裁量權(quán)”的判例法國(guó)家。這一特點(diǎn)表現(xiàn)在此次紡織品貿(mào)易糾紛中，即是其對(duì)于特別保障措施中的一些關(guān)鍵概念，往往根據(jù)自己對(duì)概念的理解和利益的需要，自行選擇其所依據(jù)的法律進(jìn)行解釋和操作。本案不僅向美國(guó)業(yè)界發(fā)出了一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)，也必定會(huì)給將來(lái)的中美乃至其他國(guó)家與中國(guó)之間的貿(mào)易開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例，其結(jié)果對(duì)未來(lái)的紡織品特別保障措施案無(wú)疑有引導(dǎo)性的作用。未來(lái)的有關(guān)當(dāng)事方就很可能以此為先例，對(duì)中國(guó)出口和其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的大片灰色地帶進(jìn)行自由解釋。其他世貿(mào)組織成員也可以援用中國(guó)紡織品特別保障條款對(duì)中國(guó)紡織品設(shè)限。目前，歐盟、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭和印度等國(guó)都對(duì)中國(guó)紡織品實(shí)施了特殊保障政策。對(duì)此，為保護(hù)我國(guó)紡織品行業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，即使本案磋商無(wú)果，為避免美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)掌握先發(fā)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)特別保障措施的實(shí)施是基于本案特殊的事實(shí)，利用外交手段積極斡旋，爭(zhēng)取在對(duì)我國(guó)有利的范圍內(nèi)解決爭(zhēng)端，以免鼓勵(lì)美國(guó)國(guó)內(nèi)其他企業(yè)和其他世貿(mào)組織成員借特別保障措施條款構(gòu)筑對(duì)我國(guó)紡織品的貿(mào)易壁壘。
. . 紡織品特別限制措施是一個(gè)有著極端敏感性的問(wèn)題，能否有力應(yīng)對(duì)、如何應(yīng)對(duì)直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)等諸多問(wèn)題。政府應(yīng)成為引導(dǎo)紡織企業(yè)應(yīng)對(duì)特別保障措施的主要力量。當(dāng)前，我國(guó)政府除可以根據(jù)世貿(mào)組織及美國(guó)法的規(guī)定，在“市場(chǎng)擾亂”和因果關(guān)系上依法進(jìn)行反駁外，主要應(yīng)將應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)放在尋求一種較好的貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端解決機(jī)制上，以進(jìn)行多渠道、多層次的信息傳達(dá)，而不應(yīng)局限于其采用何種談判形式。這種機(jī)制應(yīng)該能夠確保各方嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則，把紡織品爭(zhēng)端限制在貿(mào)易領(lǐng)域，防止其向政治領(lǐng)域、其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大化，力爭(zhēng)將保障措施影響降低到最小程度。
關(guān)鍵詞：中美貿(mào)易爭(zhēng)端 紡織品特別保障措施 應(yīng)對(duì)措施
. . 2005年8月18日,在舊金山聯(lián)合舉行的中美紡織品第三輪貿(mào)易談判未能達(dá)成協(xié)議，雙方商定第四輪磋商八月底舉行。雙方在原則性問(wèn)題上存在一些分歧。中方再三強(qiáng)調(diào)，中美之間的出口順差不是傷害美國(guó)經(jīng)濟(jì)的緣由。美國(guó)方面希望本次磋商給制造商們帶來(lái)更多的確定性。他認(rèn)為兩天的會(huì)談取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。中方對(duì)于美方提交的協(xié)議，給予了詳盡和具有實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。9月6日,中國(guó)同歐盟經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多月的磋商,對(duì)中國(guó)出口歐盟的被配額阻于港口的紡織品進(jìn)行有條件入關(guān),初步解決了爭(zhēng)端。紡織品貿(mào)易正在成為中國(guó)同相關(guān)國(guó)家貿(mào)易爭(zhēng)端的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題。
. . 中美之間的紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端由來(lái)已久。2003年11月17日，美國(guó)政府紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì) (CITA) 宣布對(duì)中國(guó)生產(chǎn)的三種紡織品實(shí)行特別保障措施。12月24日，美方正式通知我國(guó)政府。從該日起，進(jìn)入美國(guó)的原產(chǎn)于中國(guó)的針織布、睡衣及胸衣均受到不超過(guò)前一年進(jìn)口量百分之七點(diǎn)五的配額限制。這不僅對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)這三種產(chǎn)品的企業(yè)、以及包括農(nóng)牧業(yè)在內(nèi)的上游企業(yè)造成嚴(yán)重的負(fù)面影響。更為嚴(yán)重的是，美國(guó)這一行動(dòng)可能只是即將浮出水面的冰山一角，我國(guó)的這三種紡織品還面臨著遭其它世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱“WTO”）成員配額限制的危險(xiǎn)?；趪?guó)內(nèi)紡織業(yè)從業(yè)人員將近一億人的現(xiàn)實(shí)，這不能不成為一個(gè)關(guān)系到中國(guó)全球化經(jīng)濟(jì)利益的重要問(wèn)題。
. . 盡管報(bào)刊文章上對(duì)此問(wèn)題已有許多深入精辟的分析，但對(duì)紡織品保障措施認(rèn)識(shí)上仍存在一些誤區(qū)。比如，有文章認(rèn)為美國(guó)此舉在中國(guó)赴美采購(gòu)團(tuán)出發(fā)在即，表現(xiàn)縮小貿(mào)易逆差的意愿的情況下做出“顯得突然”。這反映出對(duì)美方的工作程序不夠了解。根據(jù)美國(guó)政府有關(guān)程序，對(duì)這三種紡織品是否實(shí)施保障措施的決定應(yīng)該在2003年11月17日前做出，因此，該決定與中國(guó)赴美采購(gòu)團(tuán)“撞車(chē)”純屬巧合。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為美國(guó)生產(chǎn)三種紡織品的從業(yè)人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于中國(guó)，美國(guó)政府此舉不公正。拋去美國(guó)政府決策是否符合世貿(mào)組織法不說(shuō)，此種觀點(diǎn)忽略了紡織品貿(mào)易保障條款是針對(duì)保護(hù)美國(guó)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益而設(shè)，美國(guó)政府并無(wú)權(quán)衡國(guó)外產(chǎn)業(yè)利益的義務(wù)。不久前，溫家寶總理提出解決中美貿(mào)易爭(zhēng)端的五項(xiàng)原則，其中之一就是避免貿(mào)易問(wèn)題政治化。這既是對(duì)美國(guó)朝野近期喧囂的反華評(píng)論的反擊，也是對(duì)國(guó)內(nèi)企業(yè)界的要求。在中美貿(mào)易爭(zhēng)端中，我們應(yīng)該有理有力的維護(hù)我國(guó)利益不受世界貿(mào)易保護(hù)主義的損害。單純口頭抗議，甚至威脅抵制，恐怕于事無(wú)補(bǔ)。鑒于此，本文將首先介紹分析美國(guó)對(duì)華實(shí)施紡織品貿(mào)易保障的法律依據(jù)，并在此基礎(chǔ)上提出中國(guó)政府可采取的對(duì)策。
一．美國(guó)對(duì)我國(guó)紡織品實(shí)施特別保障措施的法律依據(jù)
（一）實(shí)體規(guī)定
根據(jù)WTO于1994年通過(guò)的《紡織品與服裝協(xié)定》，大多數(shù)紡織品的全球貿(mào)易配額在2004年底都將被取消。但是，出于對(duì)中國(guó)紡織品在進(jìn)入世貿(mào)組織后擠占世界市場(chǎng)的擔(dān)心，以美國(guó)為首的WTO的一些成員在中國(guó)入世談判期間對(duì)中國(guó)的紡織品提出了更多的條件。這就是《中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告書(shū)”）的第242段和第246段所規(guī)定的“特定產(chǎn)品過(guò)渡性保障措施”。
. . 根據(jù)報(bào)告書(shū)第242段，在全球紡織品貿(mào)易配額取消后的四年內(nèi)，各成員在某些情況下仍有權(quán)對(duì)中國(guó)的紡織品采取特別限制措施：“如一WTO成員認(rèn)為《紡織品與服裝協(xié)定》所涵蓋的原產(chǎn)于中國(guó)的紡織品和服裝產(chǎn)品自《WTO協(xié)定》生效之日起，由于市場(chǎng)擾亂，威脅阻礙這些產(chǎn)品貿(mào)易的有序發(fā)展，則該成員可請(qǐng)求與中國(guó)進(jìn)行磋商，以期減輕或避免此市場(chǎng)擾亂”。“在接到磋商請(qǐng)求后，中國(guó)同意將對(duì)磋商所涉及的…產(chǎn)品控制在…不超過(guò)當(dāng)月前最近的14個(gè)月的前12個(gè)月進(jìn)入該成員數(shù)量的7.5%的水平”。
. . 另?yè)?jù)第246段，進(jìn)口國(guó)的有關(guān)主管機(jī)關(guān)在判定“市場(chǎng)擾亂”時(shí)，可以具體考慮以下客觀因素：(1) 調(diào)查對(duì)象（中國(guó)）產(chǎn)品的進(jìn)口量；(2) 進(jìn)口對(duì)該WTO成員市場(chǎng)中同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品價(jià)格的影響；(3) 進(jìn)口對(duì)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的影響。美國(guó)在中國(guó)加入世貿(mào)組織議定書(shū)通過(guò)后制定的貿(mào)易法中對(duì)“市場(chǎng)擾亂”的定義與《報(bào)告書(shū)》基本一致。
（二）程序規(guī)定
. . 美國(guó)政府于2003年5月21日頒布《關(guān)于審理公眾要求實(shí)施中國(guó)進(jìn)口紡織與服裝保障措施的程序》（以下簡(jiǎn)稱“審理程序”），完成國(guó)內(nèi)立法工作，具體規(guī)定了特別保障條款的實(shí)施程序。
. . 根據(jù)《審理程序》，紡織品保障措施的主管機(jī)關(guān)為紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)。該委員會(huì)由來(lái)自國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、商務(wù)部、勞工部以及貿(mào)易代表辦公室的代表組成，商務(wù)部代表?yè)?dān)任主席，委員會(huì)的行政事務(wù)由商務(wù)部的紡織品貿(mào)易辦公室承擔(dān)。任何有資格的實(shí)體如企業(yè)、行會(huì)或工會(huì)均可提出對(duì)中國(guó)紡織品實(shí)施保障措施的申請(qǐng)。如申請(qǐng)信息充分，該委員會(huì)則頒布立案通知并邀請(qǐng)公眾對(duì)申請(qǐng)?zhí)岢鰰?shū)面評(píng)論意見(jiàn)。公眾評(píng)論期為60天，在此期間，該委員會(huì)將由主席為首審閱評(píng)論意見(jiàn)，并在公眾評(píng)論期結(jié)束后投票決定是否向中國(guó)提出磋商要求。
綜上所述，特別保障措施是中國(guó)在入世時(shí)所作出的一項(xiàng)相當(dāng)特殊的承諾。首先，從適用對(duì)象上來(lái)看，其僅僅針對(duì)的是原產(chǎn)于中國(guó)的產(chǎn)品，而一般情況下，WTO所允許的其他保障措施則僅針對(duì)產(chǎn)品，對(duì)所有成員均適用，是“對(duì)事不對(duì)人”。其次，根據(jù)《報(bào)告書(shū)》和美國(guó)國(guó)內(nèi)立法的規(guī)定，只要美國(guó)單方面認(rèn)定中國(guó)的紡織品對(duì)本國(guó)產(chǎn)品貿(mào)易造成了市場(chǎng)擾亂，即可要求與中國(guó)政府進(jìn)行磋商?！笆袌?chǎng)擾亂”的標(biāo)準(zhǔn)采用諸如“實(shí)質(zhì)性損害”等措辭，比反傾銷或一般保障條款中采用的“嚴(yán)重?fù)p害”的要求要低。另外，“重要原因”不同于“唯一原因”，不要求該原因在若干因素中處于主導(dǎo)地位或比其他因素更顯重要，這顯然減輕了美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人在申請(qǐng)時(shí)的舉證責(zé)任，從而向其提供了較傳統(tǒng)的反傾銷訴訟更為便利的貿(mào)易保護(hù)手段?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這些不利因素都會(huì)給中國(guó)企業(yè)應(yīng)對(duì)磋商談判增加不小的難度。
二. 我國(guó)政府應(yīng)取之對(duì)策
. . 筆者認(rèn)為，在此次中美貿(mào)易磋商談判中，我國(guó)政府的基本策略應(yīng)當(dāng)包括兩方面。一方面是正面一戰(zhàn)，通過(guò)對(duì)“市場(chǎng)擾亂”判定標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確把握，促使中美雙方及早達(dá)成雙方滿意的解決方案；另一方面，即使磋商無(wú)果，我國(guó)政府也應(yīng)當(dāng)從戰(zhàn)略上盡量減小此案對(duì)未來(lái)紡織品特別保障措施案的先例影響。
（一）促使中美雙方及早達(dá)成雙方滿意的解決方案
美國(guó)對(duì)華三類產(chǎn)品實(shí)施特別保障措施的基礎(chǔ)顯然在于“市場(chǎng)擾亂”四個(gè)字。根據(jù)紡織品協(xié)議執(zhí)行委員會(huì)目前公開(kāi)的申請(qǐng)人提供的數(shù)據(jù)，原產(chǎn)于中國(guó)的三類進(jìn)口產(chǎn)品是否對(duì)美國(guó)市場(chǎng)構(gòu)成擾亂是值得推敲的。
. . 1.進(jìn)口數(shù)量。在本案中，根據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人在申請(qǐng)書(shū)中提供的數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，原產(chǎn)于中國(guó)的三類進(jìn)口產(chǎn)品數(shù)量的增長(zhǎng)均集中發(fā)生在2002年，如針織布的進(jìn)口量在該年增長(zhǎng)5％，胸衣增長(zhǎng)15％，睡衣增長(zhǎng)20％，這是中國(guó)入世后紡織品配額放開(kāi)，國(guó)際大分銷商直接進(jìn)入中國(guó)采購(gòu)所帶來(lái)的直接后果。但另一方面，本案并非是因?yàn)槿蛐缘纳a(chǎn)過(guò)剩和經(jīng)濟(jì)不景氣而導(dǎo)致進(jìn)口激增，在中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量增長(zhǎng)的同時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)也在增長(zhǎng)。而且，美國(guó)國(guó)內(nèi)的申請(qǐng)人對(duì)進(jìn)口量的變化有多年豐富的經(jīng)驗(yàn)，也有充足的機(jī)會(huì)應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。在這種情況下，中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)幅度，特別是如針織布這樣小規(guī)模慢速的增長(zhǎng)，是否足以導(dǎo)致美國(guó)市場(chǎng)的擾亂，是值得討論的。
. . 2.實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅。根據(jù)美國(guó)申請(qǐng)人的數(shù)據(jù)，美國(guó)產(chǎn)品占本國(guó)市場(chǎng)的份額和中國(guó)進(jìn)口產(chǎn)品所占之份額似乎處于此消彼長(zhǎng)的狀態(tài)。對(duì)此，我國(guó)政府可以聘請(qǐng)經(jīng)濟(jì)師對(duì)實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的指控進(jìn)行評(píng)估，并且應(yīng)當(dāng)在一個(gè)統(tǒng)一的商業(yè)背景下，綜合考慮與該產(chǎn)業(yè)所處狀況有關(guān)的所有因素，比如，生產(chǎn)設(shè)備的閑置，公司不能在合理贏利水平上運(yùn)作，失業(yè)或就業(yè)不足，生產(chǎn)，銷售，庫(kù)存，生產(chǎn)能力和生產(chǎn)利用，生產(chǎn)率，利潤(rùn)，資本支出以及研發(fā)支出等。
. . 3.因果關(guān)系。進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)必須是導(dǎo)致國(guó)內(nèi)生產(chǎn)同類或直接競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的重要原因。我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)首先在經(jīng)濟(jì)師的協(xié)助下，找出其他導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性損害或?qū)嵸|(zhì)性損害威脅的原因，比如企業(yè)兼并和經(jīng)濟(jì)不振可能使受進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)影響的廠家和未受影響的廠家均處于類似狀況，又比如來(lái)源于其他國(guó)家的進(jìn)口也有可能導(dǎo)致短期擾亂。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)政府應(yīng)進(jìn)一步分析中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)是否直接導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)損害的發(fā)生，以及產(chǎn)品進(jìn)口數(shù)量的增長(zhǎng)是否僅僅是產(chǎn)業(yè)損害的次要原因。
. . 4.實(shí)施特別保障措施對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人和消費(fèi)者的影響。保障措施的實(shí)施并不能使美國(guó)國(guó)內(nèi)申請(qǐng)人成為更強(qiáng)大的或是具有持續(xù)發(fā)展力的產(chǎn)業(yè)，反而只能靠犧牲國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的利益給其帶來(lái)暫時(shí)的支持。我國(guó)政府可以通過(guò)同美國(guó)消費(fèi)者團(tuán)體合作，提供證據(jù)表明低廉的紡織品的重要性，從而在磋商中取得戰(zhàn)略性的效果。
（二）尋求其他解決渠道，減小本案的先例影響
. . 在必要情況下，我國(guó)政府應(yīng)該利用世貿(mào)組織貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制（DSB），抗議美國(guó)對(duì)我紡織品的特別保障措施，以達(dá)到縮小不利影響的目的。貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制規(guī)則相對(duì)美國(guó)、歐盟國(guó)內(nèi)法而言更合理、更公正。在現(xiàn)有的體制框架下，發(fā)展中國(guó)家應(yīng)積極利用這一機(jī)制解決與發(fā)達(dá)國(guó)家的貿(mào)易爭(zhēng)端。從更深遠(yuǎn)的意義考慮，將此次紡織品貿(mào)易爭(zhēng)端提交世貿(mào)爭(zhēng)端解決機(jī)制，是更好地熟悉游戲規(guī)則、應(yīng)對(duì)將來(lái)可能出現(xiàn)的更多、更復(fù)雜的貿(mào)易糾紛作“熱身運(yùn)動(dòng)”的舉措。
. . 同時(shí)，值得我們重視的是，美國(guó)是尊崇“自由裁量權(quán)”的判例法國(guó)家。這一特點(diǎn)表現(xiàn)在此次紡織品貿(mào)易糾紛中，即是其對(duì)于特別保障措施中的一些關(guān)鍵概念，往往根據(jù)自己對(duì)概念的理解和利益的需要，自行選擇其所依據(jù)的法律進(jìn)行解釋和操作。本案不僅向美國(guó)業(yè)界發(fā)出了一個(gè)錯(cuò)誤的信號(hào)，也必定會(huì)給將來(lái)的中美乃至其他國(guó)家與中國(guó)之間的貿(mào)易開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例，其結(jié)果對(duì)未來(lái)的紡織品特別保障措施案無(wú)疑有引導(dǎo)性的作用。未來(lái)的有關(guān)當(dāng)事方就很可能以此為先例，對(duì)中國(guó)出口和其國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的大片灰色地帶進(jìn)行自由解釋。其他世貿(mào)組織成員也可以援用中國(guó)紡織品特別保障條款對(duì)中國(guó)紡織品設(shè)限。目前，歐盟、韓國(guó)、加拿大、澳大利亞、新西蘭和印度等國(guó)都對(duì)中國(guó)紡織品實(shí)施了特殊保障政策。對(duì)此，為保護(hù)我國(guó)紡織品行業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展，即使本案磋商無(wú)果，為避免美國(guó)及其他發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)掌握先發(fā)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)特別保障措施的實(shí)施是基于本案特殊的事實(shí)，利用外交手段積極斡旋，爭(zhēng)取在對(duì)我國(guó)有利的范圍內(nèi)解決爭(zhēng)端，以免鼓勵(lì)美國(guó)國(guó)內(nèi)其他企業(yè)和其他世貿(mào)組織成員借特別保障措施條款構(gòu)筑對(duì)我國(guó)紡織品的貿(mào)易壁壘。
. . 紡織品特別限制措施是一個(gè)有著極端敏感性的問(wèn)題，能否有力應(yīng)對(duì)、如何應(yīng)對(duì)直接影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)等諸多問(wèn)題。政府應(yīng)成為引導(dǎo)紡織企業(yè)應(yīng)對(duì)特別保障措施的主要力量。當(dāng)前，我國(guó)政府除可以根據(jù)世貿(mào)組織及美國(guó)法的規(guī)定，在“市場(chǎng)擾亂”和因果關(guān)系上依法進(jìn)行反駁外，主要應(yīng)將應(yīng)對(duì)的重點(diǎn)放在尋求一種較好的貿(mào)易摩擦和爭(zhēng)端解決機(jī)制上，以進(jìn)行多渠道、多層次的信息傳達(dá)，而不應(yīng)局限于其采用何種談判形式。這種機(jī)制應(yīng)該能夠確保各方嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則，把紡織品爭(zhēng)端限制在貿(mào)易領(lǐng)域，防止其向政治領(lǐng)域、其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域擴(kuò)大化，力爭(zhēng)將保障措施影響降低到最小程度。