疫情之下如何確定行政強(qiáng)制措施（封門斷路等）的合法性？——程剛
2020-02-17 00:00:00
因我國(guó)新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)，為有效隔離潛在的感染源，防止傳播范圍的擴(kuò)大，行政機(jī)關(guān)迅速出臺(tái)管控措施，轄區(qū)內(nèi)村委會(huì)、居委會(huì)積極響應(yīng)上級(jí)要求，對(duì)村（社區(qū)）實(shí)施封閉式管理。但在實(shí)施村社進(jìn)出管理的過(guò)程中，部分地區(qū)存在堆土斷路、鐵鏈鎖門等強(qiáng)制情形，除了造成消防隱患及醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)等危及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的風(fēng)險(xiǎn)外，甚至存在違反法律法規(guī)的情形。本文擬從法律角度出發(fā)，提出科學(xué)合理的行政強(qiáng)制措施建議，有效實(shí)施特殊時(shí)期的疫情屬地防控工作。
一、行政機(jī)關(guān)在疫情爆發(fā)時(shí)是否可以采取一定的強(qiáng)制措施？
2020年第1號(hào)《中華人民共和國(guó)國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)公告》已經(jīng)將新型冠狀病毒感染的肺炎納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施。
根據(jù)《傳染病防治法》第三十九條規(guī)定應(yīng)對(duì)病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場(chǎng)所進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀察和采取其他必要的預(yù)防措施。
《傳染病防治法》第四十二條第一款第（五）項(xiàng)、第四十三條第二款、第四十四條規(guī)定以及《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的有關(guān)規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場(chǎng)所；發(fā)生甲類傳染病時(shí)，為了防止該傳染病通過(guò)交通工具及其乘運(yùn)的人員、物資傳播，可以實(shí)施交通衛(wèi)生檢疫。
《國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》第四條規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門主管全國(guó)國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫監(jiān)督管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫監(jiān)督管理工作。
另外，根據(jù)2020年2月7日浙江省十三屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)的《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，縣級(jí)以上人民政府可以在醫(yī)療衛(wèi)生、防疫管理、隔離觀察、道口管理、交通運(yùn)輸、社區(qū)管理、市場(chǎng)管理、場(chǎng)所管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、勞動(dòng)保障、市容環(huán)境、野生動(dòng)物管理等方面，規(guī)定臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施，并依法報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)和上一級(jí)人民政府備案。
因此，本次疫情爆發(fā)期間，縣級(jí)以上人民政府在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，不與本省地方性法規(guī)基本原則相違背的前提下，有權(quán)可以采取臨時(shí)性應(yīng)急行政管理措施。轄區(qū)內(nèi)各街道辦、村委會(huì)、居委會(huì)等應(yīng)積極響應(yīng)行政機(jī)關(guān)對(duì)疫情防控的各項(xiàng)要求，采取必要且適當(dāng)?shù)姆怄i及檢疫措施。
二、“封門斷路”等強(qiáng)制措施潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)
在采取封鎖及檢疫措施的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些“封門斷路鎖鄉(xiāng)城”等硬核措施，甚至一度成為“網(wǎng)紅”做法。但是值得注意的是，行政機(jī)關(guān)、基層群眾自治組織如不注意方式方法、采取暴力封鎖等強(qiáng)制措施，很可能危害其他法益、造成損害后果的情形。
首先，暴力封鎖不利于《憲法》第三十七條規(guī)定的人身自由的保障。我國(guó)憲法第五十一條規(guī)定，公民 在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。在疫情防控的特殊時(shí)期，為了有效隔離，適當(dāng)限制公民出行的做法無(wú)可厚非，但是某些地區(qū)通過(guò)采取石頭、黃土覆蓋路面的方式，使得車輛和行人均無(wú)法正常通行。這種做法從直觀上看態(tài)度很堅(jiān)決，但是措施缺乏科學(xué)考慮。封村（社區(qū)）可以，但不能封門斷路，在特殊時(shí)期仍應(yīng)努力保障公民的人身自由。
其次，暴力封鎖可能構(gòu)成刑事犯罪。在2020年1月28日公安部召開應(yīng)對(duì)新冠病毒感染肺炎疫情專題會(huì)議就強(qiáng)調(diào)：對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)卡攔截、斷路阻斷交通等違法行為，要立即報(bào)告黨委、政府，依法穩(wěn)妥處置，維護(hù)正常交通秩序。輕者破壞了道路交通管理秩序，重者更可能涉嫌違反《刑法》第一百一十七條和第一百一十九條，構(gòu)成破壞交通設(shè)施罪。
再次，暴力封鎖或侵犯他人民事權(quán)益。《侵權(quán)責(zé)任法》第六條規(guī)定：“行為人因過(guò)錯(cuò)侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。因私設(shè)路障導(dǎo)致過(guò)往車輛避讓不及，發(fā)生事故的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。被隔離對(duì)象因道路、門窗被封鎖導(dǎo)致基本生活沒(méi)有保障、無(wú)法及時(shí)得到醫(yī)療救助或發(fā)生險(xiǎn)情時(shí)無(wú)法及時(shí)逃生，均存在民事侵權(quán)賠償?shù)目赡苄浴?/div>
最后，暴力封鎖將涉嫌行政違法。根據(jù)《公路法》第四十六條，任何單位和個(gè)人不得設(shè)置障礙進(jìn)行影響公路暢通的活動(dòng)?！断婪ā返诙藯l規(guī)定，任何單位、個(gè)人不得不得占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口、消防車通道。人員密集場(chǎng)所的門窗不得設(shè)置影響逃生和滅火救援的障礙物?？梢姳┝Ψ怄i涉嫌破壞交通管理秩序和消防管理秩序，需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。
因此，實(shí)施強(qiáng)制措施時(shí)應(yīng)在法律規(guī)定的限度內(nèi)，對(duì)被封鎖的村（社區(qū)）成員既要看護(hù)，更要為其服務(wù)，形成良性互動(dòng)才更有利于人民群眾更加配合管控，形成抗擊疫情的合力。
三、疫情下行政強(qiáng)制措施的實(shí)施原則與建議
我們認(rèn)為，疫情肆虐之下，行政行為依然要遵循比例原則，在各個(gè)行政管理目標(biāo)之間尋求平衡。公共衛(wèi)生、交通秩序、人身自由等不同法益均是法律保護(hù)的對(duì)象，特殊情形下，對(duì)公共衛(wèi)生健康的特殊強(qiáng)調(diào)與保護(hù)并不意味著其他權(quán)益的消解。因此，在無(wú)明確法律規(guī)定指引的情形下，強(qiáng)制措施仍應(yīng)以尊重和保障人權(quán)為原則，采取必要、適當(dāng)?shù)拇胧┖褪侄螌?shí)現(xiàn)行政目的。在保障人民群眾生命安全的前提下，應(yīng)盡量降低對(duì)人民群眾生產(chǎn)生活的影響。
針對(duì)少數(shù)堆土、堆石斷路的封路措施，我們建議迅速調(diào)整方式，應(yīng)按照衛(wèi)生行政部門的指導(dǎo)，依托治安檢查站、交警執(zhí)法站和臨時(shí)檢查點(diǎn)、增設(shè)流動(dòng)卡哨，設(shè)置警示牌、警戒線以及專人值班勸導(dǎo)等方式，做好流動(dòng)車輛和人員的登記管理及交通檢疫等工作。
而對(duì)于非強(qiáng)制隔離對(duì)象的基層疫情防控，應(yīng)“精準(zhǔn)求細(xì)”，以勸告、引導(dǎo)為主要方式，以監(jiān)視監(jiān)控、出入管理、簽署承諾、保障基本生活質(zhì)量為主要抓手，確保防控工作的平穩(wěn)有序進(jìn)行。
四、結(jié)語(yǔ)
本次疫情爆發(fā)之疾、波及之廣，牽涉著全國(guó)人民的心。我們相信，唯有從自身做起，堅(jiān)守法律底線，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，終將打贏這場(chǎng)疫情防控的阻擊戰(zhàn)。